Rządzić bez większości w Sejmie? Scenariusze wyboru rządu

Artykuł po raz pierwszy opublikowano 15 października 2023 roku, tuż po ogłoszeniu exit poll. Prezydencki minister i szef Gabinetu Prezydenta RP Marcin Mastalerek zapowiedział 6 listopada w serwisie X, że "prezydent Andrzej Duda podjął już decyzję ws. tzw. pierwszego kroku" i ogłosi ją wieczorem w telewizyjnym orędziu.

Z ogłoszonego o godzinie 21 w niedzielę, 15 października, sondażu exit poll pracowni Ipsos wynika, że na 248 mandatów w Sejmie ma szansę demokratyczna opozycja. Możliwy rozkład mandatów wygląda następująco: Prawo i Sprawiedliwość może liczyć na 200 mandatów; Koalicja Obywatelska - 163 mandaty; Trzecia Droga - 55 mandatów; Lewica – 30 mandatów; Konfederacja – 12 mandatów. Większość zwykła w Sejmie wynosi 231 mandatów.

Prezydent Andrzej Duda, goszcząc 8 października w "Śniadaniu Rymanowskiego w Polsat News i Interii", został zapytany: "Jeśli wybory wygra Koalicja Obywatelska, czy Pan powierzy Donaldowi Tuskowi misję stworzenia, sformowania rządu?". Na co odpowiedział: "Panie Redaktorze, zwyczajem do tej pory w Polsce zawsze było, że zwycięskie ugrupowanie otrzymywało ten mandat do tego, by formować rząd. Nie sądzę, żeby w tym zakresie coś się zmieniło. To jest dzisiaj moje stanowisko".

Ponieważ PiS nie zyskał na razie większości, by samodzielnie rządzić, w grę może wchodzić nawet scenariusz stworzenia rządu mniejszościowego. Pisząc o takim scenariuszu we wrześniu a platformie X, Leszek Miller przestrzegał: "Obejmowanie władzy będzie procesem trudnym i powolnym".

Po ogłoszeniu wstępnych wyników wyborów premier Mateusz Morawiecki rozmawiał z pracownikiem TVP Info. Ten zapytał: "Chyba bardzo trudna misja przed panem premierem, bo prezydent teraz powierzy misję tworzenia nowego rządu liderowi formacji, która zwyciężyła wybory". Na to Morawiecki stwierdził: "Tak najprawdopodobniej będzie, ponieważ taka jest tradycja polityczna w Polsce, ale oczywiście zależy to od pana prezydenta. Jeżeli pan prezydent powierzy misję kandydatowi zwycięskiego obozu, to będziemy starali się z całą pewnością zbudować stabilny rząd, który będzie potrafił przeprowadzić Polskę przez te trudne rafy przed nami".

Wyjaśniamy, jak przebiega wyłanianie rządu oraz czy premier może pochodzić z partii, która nie ma większości w Sejmie.

Wyłanianie rządu po wyborach parlamentarnych jest opisane w Konstytucji RP. Może się to odbyć w trzech krokach. Jeśli nie powstanie rząd, prezydent musi skrócić kadencję Sejmu i zarządzić nowe wybory.

Krok pierwszy: prezydent desygnuje premiera i powołuje rząd

W myśl art. 154 konstytucji prezydent desygnuje Prezesa Rady Ministrów. Desygnowany szef Rady Ministrów kompletuje rząd i przedstawia jego skład prezydentowi. Następnie prezydent powołuje Prezesa Rady Ministrów i pozostałych członków rządu w ciągu 14 dni od dnia pierwszego posiedzenia Sejmu. Wówczas premier w ciągu kolejnych 14 dni przedstawia Sejmowi program działania jego rządu. Wygłasza expose i zwraca się z wnioskiem o udzielenie nowej Radzie Ministrów wotum zaufania. W tym wypadku potrzebna jest bezwzględna większość głosów (liczba głosów "za" jest większa od liczby głosów przeciw i wstrzymujących się) w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów. Różnica między większością bezwzględną a zwykłą jest zasadnicza: w tej drugiej nie bierze się pod uwagę głosów wstrzymujących się. W obu przypadkach jednak, by głosowanie w Sejmie było ważne, musi zostać spełniona zasada kworum: podczas głosowania na sali musi być obecna co najmniej połowa ustawowej liczby posłów (czyli co najmniej 230). Jeśli jednak nowo powołana Rada Ministrów nie zdobędzie zaufania parlamentarzystów, podaje się do dymisji, a inicjatywę w tej sprawie przejmuje Sejm. Prezydent zaś temu rządowi powierza dalsze sprawowanie obowiązków.

Krok drugi: Sejm wybiera premiera i rząd

Kandydata na premiera zgłasza grupa co najmniej 46 posłów. Ale wyboru szefa rządu i zaproponowanych przez niego ministrów dokonuje Sejm bezwzględną większością w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów. Prezydent nie może odmówić powołania i zaprzysiężenia tak wybranego rządu.

Krok trzeci: prezydent powołuje premiera i rząd; do wotum zaufania potrzebna tylko zwykła większość

Jeśli mimo to cały czas nie ma nowego rządu - ponieważ osoba desygnowana na premiera nie uzyskała bezwzględnej większości głosów - inicjatywa wraca do prezydenta. Powtarzają się czynności z pierwszego kroku: najpierw powołanie premiera i rządu, a potem wniosek o wotum zaufania. Lecz tym razem do jego uzyskania wystarczy zwykła większość głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów.

Jeśli w żadnej z tych opcji nie zostanie utworzony nowy rząd cieszący się zaufanie sejmowej większości, koniecznie są nowe wybory.

Dotychczas rządy powoływano w pierwszym konstytucyjnym kroku - z wyjątkiem rządu Marka Belki, który w 2004 roku wotum zaufania uzyskał dopiero w trzecim kroku. 24 czerwca 2004 roku rząd ten otrzymał wotum zaufania zwykłą większością głosów i jednocześnie sejmową większością (236 posłów było za).

Tak więc za każdym razem do sformowania rządu potrzebna jest sejmowa większość - bezwzględna (a więc więcej głosujących "za" niż "przeciw" i wstrzymujących się przy minimum 230 głosujących posłach) bądź zwykła (więcej głosujących "za" niż "przeciw" przy minimum 230 posłach na sali).

Czy jednak tylko ten rządzi, kto ma większość parlamentarną? Nie zawsze.

Eksperci, z którymi rozmawiał Konkret24 w czasie kampanii wyborczej, podkreślali rolę prezydenta zarówno w pierwszym, jak i w trzecim kroku. - Tutaj ma dowolność. Desygnuje on osobę na stanowisko premiera. Przy czym nigdzie nie jest określone, kim ma być ta osoba. Nie ma żadnych wymogów faktycznych czy prawnych. To, że zazwyczaj jest nią lider zwycięskiego ugrupowania, to dobry zwyczaj, tradycja, a nie wymóg prawny - wyjaśniał prof. Maciej Gutowski z Uniwersytetu im. Adama Mickiewicza w Poznaniu, adwokat.

Przyznał, że teoretycznie mogłaby być to osoba z partii, która wyborów nie wygrała. - Jednak trzeba pamiętać, że musi mieć ona potem możliwość utworzenia rządu. Wymogu bezwzględnej większości w pierwszych dwóch krokach nie da się ominąć - zaznaczał. Wyjaśniał też, że prezydent zarówno w pierwszym, jak i trzecim kroku może się nie zgodzić na proponowany kształt rządu. Zaś w drugim kroku jest związany wolą Sejmu i musi odebrać przysięgę od wybranych członków rządu.

Według profesora Gutowskiego teoretycznie jest możliwość, by rząd powołany w trzecim kroku był od początku rządem mniejszościowym. Zwykła większość, dzięki której zdobył wotum zaufania, może być wszak mniejsza od 231 głosów. Tak jeszcze się nie zdarzyło.

Profesor Ryszard Piotrowski, konstytucjonalista z Uniwersytetu Warszawskiego, pytany przez Konkret24, czy prezydent może w zgodzie z prawem desygnować na premiera osobę spoza zwycięskiej partii, odpowiedział, że "sytuacja na pozór nie jest jasna". - Prezydent powinien się kierować zasadą zapewnienia w działaniu instytucji publicznych rzetelności i sprawności, o której mówi preambuła do konstytucji. Jego kandydat powinien mieć szansę na uzyskanie wotum zaufania. To powinno przyświecać prezydentowi, który nie może ignorować stanowiska partii reprezentowanych w parlamencie. A także to, że powinien szanować konstytucję mówiącą o tym, że naród sprawuje władzę przez swoich przedstawicieli, czyli po prostu uszanować wynik wyborów - stwierdził prof. Piotrowski w rozmowie z Konkret24.

Jego zdaniem prezydent, wybierając kandydata spoza zwycięskiej partii, powinien przedstawić przekonujące argumenty, dlaczego lider zwycięskiej partii nie jest odpowiedni na to stanowisko. - Gdyby tych argumentów nie było, prezydent ryzykuje popełnienie deliktu konstytucyjnego. W demokratycznym państwie prawnym nie może on działać arbitralnie. Należy też pamiętać, że konstytucja ustanawia parlamentarno-gabinetowym system rządów, a nie prezydencki - oceniał konstytucjonalista.

Rząd mniejszościowy, czyli funkcjonujący bez poparcia większości sejmowej, może być w każdej chwili odwołany, jeśli inne partie polityczne zgłoszą i poprą wotum nieufności. Ministrowie takiego rządu muszą stale zabiegać o poparcie innych partii, by realizować swoje plany, przeforsować ustawy i administrować państwem. Taki rząd jest więc w stanie znaleźć poparcie dla swoich ustaw.

- Jest taka możliwość, by rządzić bez większości w Sejmie. Jeśli nie znajdzie się co najmniej 231 posłów, by taki rząd odwołać, a premier nie złoży rezygnacji, taki rząd będzie trwać - wyjaśniała w rozmowie z Konkret24 dr hab. Joanna Juchniewicz, konstytucjonalistka z Uniwersytetu Warmińsko-Mazurskiego. Przyznała jednak, że wymaga to sporo wysiłku, ponieważ "w wielu sprawach trzeba się dogadywać i tworzyć doraźne większości".

Po ogłoszeniu wstępnych wyników wyborów, podczas wieczoru wyborczego w TVN 24, były prezydent Aleksander Kwaśniewski mówił: "To jest moment, w którym prezydent może pokazać się jako arbiter, który coś negocjuje, który rozmawia i który też uspokaja emocje, bo te emocje będą bardzo wielkie. No jedni przegrali, drudzy wygrali. Więc ma trzydzieści dni, bo pierwsze posiedzenie powinno być zwołane w ciągu trzydziestu dni, więc 14 listopada najpóźniej. I to jest czas, w którym - gdybym był prezydentem - spotkałbym się z liderami wszystkich ugrupowań po kolei, przeprowadził konsultacje; zapytał, kto jest z kim gotów współpracować. I z tych rozmów pewno po tygodniu czy po dwóch tygodniach wyszłoby dość jasno, że większość rysuje się tak a nie inaczej. I wtedy (...) bym wskazał tego, który ma szanse uzyskać wotum zaufania w Sejmie i pozwolił mu utworzyć rząd, bo taka jest logika polityczna".

Kwaśniewski mówił też o scenariuszu, który zapowiadał Andrzej Duda: "Jeżeli nie, jeżeli prezydent pójdzie tą drogą – do czego ma prawo (...) – to ma miesiąc, żeby zwołać Sejm, później może mianować premierem kogoś ze zwycięskiej partii, czyli z PiS-u (...) i ten rząd musi w ciągu dwóch tygodni pójść do Sejmu po wotum zaufania. Tego wotum zaufania oczywiście nie uzyska i wtedy inicjatywa przechodzi do Sejmu i myślę, że już opozycja będzie na tyle dogadana, że pierwszego dnia oni nie tylko wybiorą marszałka Sejmu, nie tylko zdymisjonują rząd, ale jeszcze wybiorą, wskażą i wybiorą nowego premiera i wtedy prezydent tylko musi podpisać decyzję o nominowaniu. Co to oznacza? Że w takim skróconym trybie moglibyśmy mieć do połowy listopada to wszystko załatwione. W tym wydłużonym trybie 1 grudnia Polska powinna mieć nowy rząd".

CZYTAJ WIĘCEJ W KONKRET24: Rządy mniejszościowe już były i rządziły