Spór kompetencyjny. Prezydent "absolutnie szefem delegacji" na szczycie UE?

Znów w polskiej polityce mamy kohabitację prezydenta i premiera. Wcześniej było tak w latach 2007-2010 roku, gdy prezydentem był Lech Kaczyński, wywodzący się z Prawa i Sprawiedliwości, a rządem kierował Donald Tusk z Platformy Obywatelskiej. Wtedy doszło do głośnego tzw. sporu o krzesło: Kaczyński z Tuskiem spierali się, kto ma reprezentować Polskę na unijnych szczytach i podczas innych międzynarodowych wizyt. Najbardziej spektakularną odsłoną sporu była sytuacja z października 2008 roku, gdy kancelaria premiera odmówiła prezydentowi, który chciał lecieć na szczyt do Brukseli, rządowego samolotu, uznając to za jego "prywatną podróż". Lech Kaczyński poleciał wówczas wyczarterowaną maszyną. Sprawę sporu rozstrzygnął w 2009 roku Trybunał Konstytucyjny - o czym piszemy w dalszej części artykułu.

Obecnie prezydent i premier ponownie są z przeciwnych obozów politycznych. Znów więc pojawiają się pytania, czy kolejny raz grozi nam spór kompetencyjny na linii prezydent - rząd w kwestii prowadzenia polityki zagranicznej. Między stronami cały czas jest napięcie.

Toczyły się lub nadal toczą spory o odwołania polskich ambasadorów lub uczestnictwo Polski w programie Nuclear Sharing. W kwietniu 2024 roku prezydent Duda, oceniając expose ministra spraw zagranicznych Radosława Sikorskiego, stwierdził, że "znalazło się wiele kłamstw i manipulacji". Na horyzoncie jest kolejna oś konfliktu: wybór unijnego komisarza, który zastąpi Janusza Wojciechowskiego. Według medialnych doniesień premier nie chce się zgodzić na jego następcę z PiS - prezes Jarosław Kaczyński mówił, że kandydatem będzie Jacek Saryusz-Wolski. Tylko że niedługo przed wyborami w 2023 roku PiS przegłosowało prezydencką ustawę, zgodnie z którą to prezydent wyraża zgodę na desygnowanie europejskiego komisarza lub jej odmawia.

W dodatku Polska w pierwszej połowie 2025 roku obejmie przewodnictwo w Radzie Unii Europejskiej. Prezydent Andrzej Duda już ogłosił, że według niego w Polsce powinny zostać zorganizowane dwa szczyty europejskie: Unia Europejska - Stany Zjednoczone oraz Unia Europejska - Ukraina, ukierunkowany na sprawy odbudowy i przyjęcia Ukrainy do UE. Wcześniej, we wrześniu 2023 roku, podpisał ustawę o współpracy władz w sprawie przewodnictwa Polski w Radzie UE, które będzie miało miejsce w pierwszej połowie 2025 roku. Ustawa ta była inicjatywą prezydenta i w trakcie prac parlamentarnych była krytykowana przez ówczesną opozycję, która twierdziła, że nowe przepisy są niekonstytucyjne, a motywacją ich wprowadzenia jest strach przed utratą władzy, a co za tym idzie - utrata wpływu PiS na politykę europejską.

Teraz politycy PiS i ministrowie z Kancelarii Prezydenta, pytani o relacje na linii premier - prezydent, powołują się na wspomniany wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 2009 roku. Ich zdaniem wtedy TK przyznał rację prezydentowi.

Przemysław Czarnek z Prawa i Sprawiedliwości mówił 8 maja reporterce TVN24 Mai Wójcikowskiej, że "prezydent na podstawie artykułu 126 [Konstytucji RP] jest głową państwa i jest najwyższym przedstawicielem Rzeczypospolitej Polskiej" i "ma prawo zabierać głos także w sprawach polityki zagranicznej". Pytany, czy może to wywołać "spór o krzesło", wspomniał o orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego z 2009 roku, w którym "rozstrzygnięto spór kompetencyjny między premierem Tuskiem a prezydentem Lechem Kaczyńskim". "Jest wprost napisane, że prezydent, jako najwyższy przedstawiciel Rzeczypospolitej Polskiej, jeśli chce, to jedzie na szczyty Unii Europejskiej czy NATO i wtedy jest absolutnie szefem naszej delegacji. Natomiast musi brać pod uwagę wytyczne rządu, jeśli chodzi o stanowisko na tych szczytach, więc nie ma żadnego 'sporu o krzesło'" - powiedział Czarnek.

Podobnie mówiła cztery dni wcześniej w "Jeden na jeden" w TVN24 minister Małgorzata Paprocka z Kancelarii Prezydenta RP: "Jasno Trybunał Konstytucyjny wskazał, że jeżeli prezydent Rzeczypospolitej Polskiej chce przewodniczyć podczas posiedzeń Rady Europejskiej, to każdorazowo ma prawo to robić, oczywiście w uzgodnieniu ze stanowiskiem… Stanowisko jest uzgodnione wtedy z Radą Ministrów". Prowadzący rozmowę Marcin Zaborski wtrącił, że jeśli dobrze pamięta, to wyrok TK mówił, iż prezydent może uczestniczyć w szczytach Rady Europejskiej, w których to jednak premier przewodniczy polskiej delegacji. Minister Paprocka zaprzeczyła: "Nie panie redaktorze. Jeżeli prezydent chce przewodniczyć delegacji… To nawet trudno powiedzieć o delegacji, dlatego że państwo jest reprezentowane przez jedną osobę, przez jednego przedstawiciela: w zależności od systemu są to prezydenci lub premierzy - więc jeżeli prezydent taką gotowość zgłasza, to przewodniczy".

Inaczej interpretuje wyrok TK wicepremier i szef MON Władysław Kosiniak-Kamysz. "To rozstrzygał Trybunał Konstytucyjny. Ten spór kiedyś był rozstrzygany w Polsce. (...) Nie ma co do tego żadnych wątpliwości, że to premier reprezentuje Polskę na Radach Europejskich" - mówił 8 maja dziennikarzom w Sejmie.

Sprawdziliśmy więc, co orzekł trybunał i jak tłumaczą ten wyrok prawnicy.

W październiku 2008 roku premier Donald Tusk złożył wniosek do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie sporu kompetencyjnego między nim a prezydentem. Wyrok (formalnie: postanowienie) zapadł 20 maja 2009 roku. Sentencję postanowienia przytaczamy w całości (pogrubienie od redakcji):

"1. Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej, Rada Ministrów i Prezes Rady Ministrów w wykonywaniu swych konstytucyjnych zadań oraz kompetencji kierują się zasadą współdziałania władz, wyrażoną w Preambule oraz w art. 133 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

2. Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej, jako najwyższy przedstawiciel Rzeczypospolitej, może, na podstawie art. 126 ust. 1 Konstytucji, podjąć decyzję o swym udziale w konkretnym posiedzeniu Rady Europejskiej, o ile uzna to za celowe dla realizacji zadań Prezydenta Rzeczypospolitej określonych w art. 126 ust. 2 Konstytucji.

3. Rada Ministrów, na podstawie art. 146 ust. 1, 2 i 4 pkt 9 Konstytucji, ustala stanowisko Rzeczypospolitej Polskiej na posiedzenie Rady Europejskiej. Prezes Rady Ministrów reprezentuje Rzeczpospolitą Polską na posiedzeniu Rady Europejskiej i przedstawia ustalone stanowisko (pogrubienie od redakcji).

4. Udział Prezydenta Rzeczypospolitej w konkretnym posiedzeniu Rady Europejskiej wymaga współdziałania Prezydenta Rzeczypospolitej z Prezesem Rady Ministrów i właściwym ministrem na zasadach określonych w art. 133 ust. 3 Konstytucji. Celem współdziałania jest zapewnienie jednolitości działań podejmowanych w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej w stosunkach z Unią Europejską i jej instytucjami.

5. Współdziałanie Prezydenta Rzeczypospolitej z Prezesem Rady Ministrów i właściwym ministrem umożliwia odniesienie się Prezydenta Rzeczypospolitej - w sprawach związanych z realizacją jego zadań określonych w art. 126 ust. 2 Konstytucji - do stanowiska Rzeczypospolitej Polskiej ustalanego przez Radę Ministrów. Umożliwia też sprecyzowanie zakresu i form zamierzonego udziału Prezydenta Rzeczypospolitej w konkretnym posiedzeniu Rady Europejskiej".

"Trybunał Konstytucyjny wskazał jasno, że to premier, a nie prezydent reprezentuje Polskę na posiedzeniach Rady Europejskiej. Stanowi o tym wprost punkt 3 postanowienia TK z 20 maja 2009 roku" - ocenia w przesłanej Konkret24 analizie dr Mateusz Radajewski, konstytucjonalista z SWPS.

Takie samo zdanie ma dr Marcin Krzemiński, konstytucjonalista z Uniwersytetu Jagiellońskiego. Podkreśla, że z sentencji postanowienia wynika, iż "prezydent nie tyle przewodniczy delegacji, a może wziąć udział w posiedzeniu Rady Europejskiej i że to premier, a nie prezydent reprezentuje kraj na posiedzeniu Rady Europejskiej i przedstawia ustalone stanowisko".

"Oczywiście to kwestia politycznej kultury oraz tego, jak szefowie obu członów egzekutywy podzielą między siebie role na szczycie" - dodaje dr Krzemiński. I zaznacza, że jeżeli prezydent nie ułoży sobie stosunków z Radą Ministrów, może być na tym stratny, bo w przypadku braku porozumienia przepisy Konstytucji RP (art. 146 ust. 1 i 2 oraz ust. 4 pkt 9, art. 148 pkt 1 i 4) wskazują na właściwość rządu, który reprezentuje premier.