Kaczyński: sprzedaż węgla przez samorządy to ich "prawny obowiązek". Czy rzeczywiście?

Na spotkaniu w Częstochowie 15 października prezes PiS odniósł się do kwestii zaopatrzenia Polaków w węgiel oraz udziału samorządów w tym procesie. "To jest ich prawny obowiązek. (…) Samorządy w polskiej konstrukcji ustrojowej są częścią aparatu państwowego. Nie są organizacją społeczną o charakterze terytorialnym. (…) W Polsce jest tak, że mamy konstytucyjnie rzecz biorąc administrację rządową i administrację samorządową. Ale to razem jest administracja państwowa. I oni tutaj po prostu mają obowiązki. Nie ma o czym dyskutować. Mają obowiązek to zrobić" - powiedział.

Ten przekaz PiS powtarza od kilku tygodni. Najmocniej wyraził to w sejmowym wystąpieniu wicepremier i minister aktywów państwowych Jacek Sasin. Gdy 5 października poseł PSL Krzysztof Paszyk mówił w Sejmie, że to "nie samorządy obiecały Polakom tonę węgla za 900 złotych, nie samorządy, tylko wy" i apelował do rządzących o zmianę stosunku do samorządowców, Jacek Sasin zareagował: "Cóż to za rozróżnienie: państwo i samorządy? To samorządy są poza państwem?". I dodał: "Niech się samorządy od tego nie migają. Jak trzeba wykonywać obowiązki wobec swoich mieszkańców, to wtedy umywają ręce. Cała władza kraju dzisiaj odpowiada za to, żeby Polacy mieli ciepło w domach. My jako rząd robimy wszystko, żeby tak było, i oczekujemy, że samorządy nie będą stały obok, tylko też będą w tej sprawie działać".

Odpowiedziała mu posłanka Lewicy Agnieszka Dziemianowicz-Bąk: "Zrzucanie na gminy obowiązku dystrybucji węgla to bezczelne lenistwo pana, spółek Skarbu Państwa i państwa rządu. Polacy doskonale wiedzą, jak jest: idzie zima, a węgla nie ma przez Sasina".

Samorządowy od początku wskazywali, że nie mają prawnego obowiązku dystrybucji sprzedaży węgla. Marek Wójcik, ekspert do spraw legislacji w Związku Miast Polskich, w opinii dla Konkret24 pisze: "Zakres obowiązków samorządów terytorialnych określa Konstytucja RP i prawo materialne, a ono nie nakłada na gminy obowiązku sprzedaży węgla czy też np. cukru, którego brakowało na rynku kilka miesięcy temu". I dodaje: "Mieliśmy w naszej nieodległej historii czas, o którym chciałoby się zapomnieć. Czas, kiedy władza państwowa i polityczna szczebla krajowego i terenowego decydowała o cenie chleba i octu oraz przydziałach na dobra konsumpcyjne. Nie znajduję żadnego uzasadnienia by do takich rozwiązań powracać".

Co jest więc w przepisach? Konstytucja w art. 163 stwierdza:

Natomiast w art. 166 ustawy zasadniczej zapisano:

Według samorządowców detaliczna sprzedaż węgla nie może być uważana za "zadanie zlecone". Zdaniem Wojciecha Matyjasiaka, pełnomocnika Zarządu Krajowego Ogólnokrajowej Koalicji Samorządowej, "gminy nie mają w swoim zakresie zadań – ani wśród zadań własnych ani zleconych – prowadzenia handlu detalicznego żadnymi towarami". W swoim komentarzu po wypowiedzi wicepremiera Sasina napisał, że "zgodnie z ustawą o samorządzie gminy i innych ustaw 'resortowych' mamy – a owszem – obowiązek zapewnić mieszkańcom dystrybucję bieżącej wody, a nawet energii elektrycznej, ale nie sprzedaż detaliczną węgla!".

Przypomnijmy, że art. 7 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym stanowi:

Z kolei ustawa o gospodarce komunalnej nakłada na samorządy obowiązek realizacji gospodarki komunalnej w postaci zadań "o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych". Ale jednocześnie ogranicza realizowanie tych zadań w formie działalności gospodarczej - a za taką może być uznana detaliczna sprzedaż węgla. Bo art. 10 tej ustawy dopuszcza działalność gospodarczą gminy tylko wtedy, gdy spełnione są łącznie dwa warunki: "1) istnieją niezaspokojone potrzeby wspólnoty samorządowej na rynku lokalnym; 2) występujące w gminie bezrobocie w znacznym stopniu wpływa ujemnie na poziom życia wspólnoty samorządowej, a zastosowanie innych działań i wynikających z obowiązujących przepisów środków prawnych nie doprowadziło do aktywizacji gospodarczej, a w szczególności do znacznego ożywienia rynku lokalnego lub trwałego ograniczenia bezrobocia".

Zdaniem dr. Mateusza Radajewskiego, adiunkta na Wydziale Prawa Uniwersytetu SWPS we Wrocławiu, w tej materii konieczna jest współpraca. "Podział zadań między administracją rządową a samorządową nie zawsze jest wyraźny, co zresztą wynika z faktu, że zaspokajanie ważnych potrzeb ludności wymaga współpracy na różnych poziomach - zarówno centralnym, jak i lokalnym" - komentuje dla Konkret24 dr Radajewski. Jego zdaniem "kluczowe jest jednak, by na każdym z tych poziomów właściwe organy prawidłowo wywiązywały się ze swoich zadań i nie przerzucały się odpowiedzialnością za ich realizację".

Nawiązując do wspomnianego art. 7 ustawy o samorządzie gminnym, dr Radajewski przypomina, że przewiduje on, iż do zadań samorządu gminy należą sprawy zaopatrzenia w energię cieplną. "By jednak mógł on prawidłowo zrealizować to zadanie, rząd musi dostarczyć władzom lokalnym odpowiednie do tego instrumenty. W kontekście dystrybucji węgla oznacza to m.in., że rząd musi najpierw zagwarantować dostawy węgla do każdej gminy, a także zadbać o stworzenie regulacji prawnych, które pozwolą samorządom rzetelnie zająć się tą sprawą" - stwierdza dr Radajewski.

O konieczności odpowiedniej regulacji prawnej pisze w opinii dla Konkret24 także prof. Hubert Izdebski, znawca prawa samorządowego, wykładowca na Uniwersytecie SWPS w Warszawie. "Bez odpowiedniego ustawowego umocowania (niezależnie od kwestii rozliczeń) gmin do prowadzenia tego rodzaju działalności pozostawałyby uzasadnione wątpliwości co do możliwości jej podejmowania w świetle aktualnie obowiązujących ustaw samorządowych, w szczególności ustawy o samorządzie gminnym oraz ustawy o gospodarce komunalnej" - uważa.

Niewykluczone, że rząd miał świadomość prawnych wątpliwości co do sprzedaży węgla przez gminy, skoro 14 października skierował do Sejmu pilny projekt ustawy o zakupie preferencyjnym paliwa stałego przez gospodarstwa domowe. Ale nie rozwiewa on wszystkich niejasności prawnych. Profesor Izdebski o projekcie tej ustawy pisze z zastrzeżeniami: "zakładając, że wynikające z przepisów proponowanej ustawy zadanie gminy, mające cechy szczególnej działalności handlowej - czyli gospodarczej, ma charakter nieobowiązkowego zadania własnego, można uznać, że mieści się ono w konstytucyjnej definicji zadania własnego jednostki samorządu terytorialnego sformułowanej w art. 166 ust. 1 Konstytucji RP".

Marek Wójcik ze Związku Miast Polskich wskazuje z kolei, że ta ustawa wprowadza rozwiązania, "które zaburzają mechanizmy wolnorynkowe, które ograniczają prawa podmiotów gospodarczych i osób prowadzących działalność gospodarczą polegającą na sprzedaży węgla". ZMP domaga się rezygnacji z przepisów o tym, że jeśli jedna gmina nie weźmie udziału w programie sprzedaży węgla, to automatycznie jej zadanie przejmuje gmina sąsiednia; nie chce też wymogu, by rada gminy określała zasady sprzedaży węgla mieszkańcom, "bo niepotrzebnie wydłuży to procedurę postępowania związaną z dystrybucją węgla". ZMP chce też dookreślenia, że za jakość węgla odpowiada podmiot wprowadzający, który będzie miał obowiązek przekazywać gminie certyfikaty potwierdzające tę jakość.

Sprostowania wymaga także inny fragment wypowiedzi Jarosława Kaczyńskiego: "samorządy w polskiej konstrukcji ustrojowej są częścią aparatu państwowego". Jak zauważa w opinii dla Konkret24 prof. Izdebski, wypowiedź prezesa PiS opiera się na tekście Konstytucji kwietniowej z 1935 roku. Istotnie, w ustawie konstytucyjnej z 23 kwietnia 1935 roku, w art. 72  ust. 2 zapisano: "Administrację państwową sprawuje: a) administracja rządowa b) samorząd terytorjalny c) samorząd gospodarczy".

Natomiast w myśl obecnie obowiązującej Konstytucji z 1997 roku - jak stwierdza prof. Izdebski - "administracja samorządu terytorialnego nie jest administracją państwową  - jest nią, poza administracją rządową, np. Kancelaria Prezydenta, Kancelaria Sejmu czy samorządowe kolegia odwoławcze; samorząd, stanowi, wraz z administracją państwową, administrację publiczną".