Nawrocki: "jednostronnie wypowiedzieć pakt migracyjny". To możliwe?

Karol Nawrocki - prezes Instytutu Pamięci Narodowej, wspierany przez PiS kandydat na prezydenta - odwiedził 18 grudnia 2024 roku wieś Minkowce w powiecie sokólskim (województwo podlaskie) leżącą przy granicy polsko-białoruskiej. Na zorganizowanej tam konferencji prasowej mówił o zaporze na granicy, szacunku do polskich służb patrolujących tę granicę, a także o "kwestii geopolitycznego bezpieczeństwa". "Z jednej strony, to gra Alaksandra Łukaszenki, wojna hybrydowa, gra rosyjskich służb specjalnych na naszej wschodniej granicy, a z drugiej strony, zagrożenia migracyjne płynące z zachodu" - wymieniał Nawrocki, po czym dodał:

Po tej deklaracji Nawrocki mówił jeszcze, "że w kwestiach tak ważnych jak nasze bezpieczeństwo i jak kwestia nielegalnej migracji do państwa polskiego czekamy wszyscy na to, aby odbyło się narodowe, obywatelskie referendum w kwestii nielegalnej migracji". On podpisał się już "pod listą zorganizowania takiego referendum".

O konieczności wypowiedzenia paktu migracyjnego przez Polskę Nawrocki mówił potem na spotkaniach z wyborcami. A 4 lutego 2025 roku na jego koncie w serwisie X ukazał się post: "Ważna deklaracja Karola Nawrockiego:  Jak zostanę Prezydentem RP, to jedną z moich pierwszych decyzji będzie jednostronne wypowiedzenie paktu migracyjnego. Bezpieczeństwo Polski i Polaków jest najważniejsze".

Koncepcji "jednostronnego wypowiedzenia paktu migracyjnego" i referendum w tej sprawie nie wymyślił Karol Nawrocki. Już w czerwcu 2024 roku prezes PiS Jarosław Kaczyński na konwencji w Pułtusku zapowiedział zbiórkę podpisów pod zorganizowaniem referendum w sprawie "wypowiedzenia tego paktu". "Od września będziemy zbierali podpisy pod żądaniem nowego referendum. Bo to musi być podstawa do innego żądania, bo jesteśmy przekonani, że jeżeli do takiego referendum dojdzie, wygramy. Do żądania wypowiedzenia tego paktu" - mówił wtedy Kaczyński.

Po tej deklaracji prezesa liczni politycy PiS też pisali w mediach społecznościowych o "wypowiedzeniu paktu migracyjnego". "Razem możemy zmusić rząd, by zrobił to, co już dawno powinno być zrobione: jednostronnie zerwać pakt migracyjny. To sprawa absolutnie najważniejsza, bo dotycząca naszego bezpieczeństwa" - przekazał w serwisie X Mariusz Błaszczak. "Rząd #koalicja13grudnia po prostu zgodził się na pakt imigracyjny. Od września zbieramy podpisy pod referendum, w którym odrzucimy ten szkodliwy mechanizm" - pisał w X Jacek Sasin. "Nie będziemy się bezczynnie przyglądać jak kolejne działania tego rządu niszczą bezpieczeństwo Polaków. Od września będziemy zbierali podpisy pod żądaniem nowego referendum w sprawie wypowiedzenia paktu migracyjnego!" - ogłosił również w X poseł Kazimierz Smoliński (pisownia wszystkich wpisów oryginalna).

Zapytaliśmy prawników, specjalistów od prawa europejskiego, czy taki ruch ze strony Polski jest w ogóle możliwy i jakie mogą być konsekwencje.

Przypomnijmy: unijny pakt migracyjny (Pakt o migracji i azylu) to w rzeczywistości 10 różnych rozporządzeń i dyrektyw, które mają wprowadzić nowe zasady unijnej polityki migracyjnej. Celem paktu jest nie tylko usprawnienie procedur postępowania z migrantami spoza UE, ale także pomoc państwom zmagającym się z największą presją migracyjną, czyli np. rozpatrującym najwięcej wniosków azylowych. Takimi krajami są np. Włochy czy Grecja.

Pomysłem na pomoc tym państwom, a także innym będącym w przyszłości pod presją migracyjną, mają być tzw. mechanizmy solidarności zapisane w pakcie. Kraje członkowskie będą decydować, czy pomogą poprzez: przyjęcie części migrantów na czas rozpatrzenia ich wniosków, pomoc finansową lub pomoc operacyjną, np. wysłanie strażników granicznych.

CZYTAJ WIĘCEJ W KONKRET24: Sześć twierdzeń PiS o relokacji migrantów, które wprowadzają w błąd

W kwietniu 2024 roku wszystkie rozporządzenia zostały przyjęte przez Parlament Europejski, a miesiąc później zaakceptowała je Rada Unii Europejskiej - mimo sprzeciwu przedstawicieli Polski, Słowacji i Węgier. Przepisy paktu zaczną obowiązywać jednak najwcześniej w 2026 roku.

Jeśli więc większość państw unijnych wyraziła zgodę na przyjęcie paktu migracyjnego, czy możliwe jest jego jednostronne wypowiedzenie? W czerwcu 2024 roku, gdy Kaczyński zapowiedział referendum w tej sprawie, doktor Bartosz Rydliński, politolog z Uniwersytetu Kardynała Stefana Wyszyńskiego w Warszawie, mówił w rozmowie z "Wprost": "To nie jest tak, że jedno państwo może wypowiedzieć pakt migracyjny" - tłumacząc, że proces się rozpoczął.

Również prawnicy, specjaliści ds. prawa unijnego, z którymi rozmawiał Konkret24, nie mają wątpliwości, że głoszone przez PiS "jednostronne wypowiedzenie" paktu migracyjnego nie jest możliwe z punktu widzenia prawa UE. - Nie można jednostronnie wypowiedzieć paktu migracyjnego, ponieważ obejmuje on akty tak zwanego prawa wtórnego Unii Europejskiej, do których przyjmowania Polska upoważniła instytucje unijne w traktatach. W tych też traktatach nadała tym aktom moc prawnie wiążącą i określony skutek prawny. Nie ma zatem możliwości jednostronnego wypowiedzenia paktu - mówi dr Izabela Skomerska, profesor Uniwersytetu Łódzkiego z Katedry Europejskiego Prawa Konstytucyjnego.

Tego samego zdania jest dr hab. Anna Doliwa-Klepacka, profesor w Zakładzie Prawa Europejskiego Uniwersytetu w Białymstoku. "'Pakt migracyjny' z 26 kwietnia 2024 roku to pakiet 9 rozporządzeń i 1 dyrektywy. Nie ma żadnej procedury jednostronnego 'wypowiedzenia' tego rodzaju aktów. Oczywiście możliwa jest zmiana rozporządzenia/dyrektywy, ale wspólnie przez Radę UE i Parlament Europejski. Jednostronne działanie państwa członkowskiego nie ma żadnej skuteczności" - analizuje w przesłanej Konkret24 odpowiedzi.

Jedynie prof. Jerzy Menkes z Katedry Integracji i Prawa Europejskiego Szkoły Głównej Handlowej stwierdza w rozmowie z Konkret24, że "prawem państwa suwerennego jest to, że każdą umowę międzynarodową, której jest stroną, może wypowiedzieć".

Jednak prof. Anna Wyrozumska z Katedry Europejskiego Prawa Konstytucyjnego Uniwersytetu Łódzkiego przypomina, że rozporządzenia i dyrektywy wchodzące w skład paktu migracyjnego to "akty prawne wydawane przez UE, a nie umowy międzynarodowe, które można swobodnie wypowiadać". "Wszystkie państwa członkowskie z wyjątkiem Danii i Irlandii (na podstawie odstępstw przewidzianych w protokołach 21 i 22 do TUE i TFUE) są związane tymi aktami. Akty te nie przewidują żadnych odstępstw. Zasady ich obowiązywania i stosowania określają traktaty unijne" - wyjaśnia prof. Wyrozumska w odpowiedzi dla Konkret24.

Eksperci podkreślają ponadto, że prezydent RP nie bierze udziału w procesie legislacyjnym w Unii Europejskiej, więc jakiekolwiek wypowiadanie aktów prawnych, nawet gdyby było możliwe, nie leżałoby w jego kompetencjach.

"Prezydent nie ma kompetencji do wypowiadania unijnych rozporządzeń czy dyrektyw. Nie bierze udziału w procesie legislacyjnym w UE. W proces ten zaangażowany jest rząd w Radzie UE, organie legislacyjnym składającym się z ministrów państw członkowskich i Parlament Europejski" - tłumaczy prof. Anna Wyrozumska.

Tak samo pisze prof. Anna Doliwa-Klepacka: "Prezydent nie ma żadnych kompetencji dotyczących wypowiadania paktu migracyjnego. Generalnie prezydent nie ma też żadnych kompetencji w procedurach ustawodawczych UE – działa tu rząd: minister jest członkiem Rady UE przyjmującej akt ustawodawczy, rozporządzenie/dyrektywę, wspólnie z Parlamentem Europejskim".

Donald Tusk i jego ministrowie od kilku miesięcy zgodnie deklarują, że nie będą realizować założeń paktu migracyjnego. "Nie będziemy za nic płacić, nie będziemy musieli przyjmować żadnych migrantów z innych kierunków, Unia Europejska nie narzuci nam żadnych kwot migrantów" - mówił w maju 2024 roku bezpośrednio po przyjęciu paktu Donald Tusk. W październiku powtórzył swoją deklarację: "Rząd nie będzie wdrażać europejskich pomysłów, godzących w bezpieczeństwo Polski, takich jak pakt migracyjny".

CZYTAJ WIĘCEJ: Pakt migracyjny ostatecznie przyjęty. Polska była przeciwko, Tusk komentuje

Jest to więc inny pomysł na podejście do tej kwestii niż ten przedstawiany przez Karola Nawrockiego. Rząd nie chce "jednostronnie wypowiadać" paktu migracyjnego, tylko po prostu nie zamierza wdrażać jego zapisów.

Ale i to zrodzi problemy. Eksperci od prawa europejskiego tłumaczą, że kraje członkowskie mają taką możliwość, lecz wiążą się z tym konsekwencje prawne, a może również i polityczne. "Państwo może oczywiście nie stosować się do postanowień wiążącego aktu prawnego UE, ale naraża się na złożenie skargi przez Komisję Europejską do TSUE o naruszenie zobowiązań traktatowych" - wyjaśnia prof. Anna Doliwa-Klepacka. "Na przykład można nie uchwalić przepisów implementujących dyrektywę unijną, ale wtedy znów będziemy mieć naruszenie obowiązków traktatowych, a zatem Polska może zostać zaskarżona do TSUE o naruszenie traktatów" - dodaje.

Profesor Izabela Skomerska przypomina natomiast, że ewentualne wyłączenia z zakresu stosowania poszczególnych aktów można było uzyskać w procesie legislacyjnym, zanim te zostały przegłosowane i weszły w życie. Teraz niewykonywanie aktów "stanowi naruszenie przez państwo zobowiązań". - To ma zarówno konsekwencje prawne, jak i polityczne. W przypadku paktu przy utrzymywaniu takiego naruszenia po wydaniu ewentualnego wyroku TSUE narazimy się znów na kolejne kary pieniężne - tłumaczy prof. Skomerska. - Jest też odpowiedzialność polityczna, bo przy wszelakich negocjacjach w Unii też trzeba mieć pewne argumenty i niewywiązywanie się ze zobowiązań nie jest dobrą pozycją do wyjścia z negocjacjami wobec innych państw członkowskich - dodaje.

W ostatnim czasie politycy rządzącej koalicji zaczęli jeszcze sugerować, że pakt migracyjny może w ogóle nie wejść w życie w związku z obecnymi tendencjami w polityce europejskiej i możliwymi przetasowaniami na scenie politycznej Europy przed 2026 rokiem.

I tak w październiku Donald Tusk po szczycie w Brukseli mówił: "Dociera coraz bardziej intensywnie do świadomości europejskich przywódców, że dotychczasowe metody, w tym pakt migracyjny, to nie jest odpowiedź na zagrożenie, jakie rodzi masowa, nielegalna migracja". Tę tezę powtórzył m.in. poseł KO i sekretarz stanu w Ministerstwie Aktywów Państwowych Robert Kropiwnicki, który 22 grudnia w Radiu Zet stwierdził: "Dzisiaj właśnie ten pakt nie funkcjonuje i raczej nie będzie funkcjonował. Wszystko na to wskazuje, że dzisiaj, że nie ma dzisiaj klimatu do tego, żeby to przyjmować i to jest świadomość w większości stolic europejskich, że on jest dzisiaj już nie do przyjęcia w tej wersji".

Takie głosy płynęły już jednak dużo wcześniej ze strony niektórych ekspertów. Politolog dr Bartosz Rydliński we wspomnianej rozmowie z "Wprost" stwierdził, że "nie zdziwiłby się, gdyby pakt migracyjny nie wszedł w życie i poszczególne kraje zaczęły się z niego wycofywać", zwłaszcza mając na uwadze dobre wyniki wyborcze antyimigranckiej prawicy w różnych krajach europejskich. "Potrafię sobie wyobrazić potężny polityczny spór związany z paktem migracyjnym, w którym poszczególni premierzy państw członkowskich powiedzą, że nie będą go realizować, nawet kosztem kar finansowych. Przypomnę, że Polska latami płaciła kary za naruszanie unijnych zasad praworządności i nie widzieliśmy z tego powodu masowego spadku wzrostu gospodarczego. Przecież UE nie może nic wymusić na kraju członkowskim, może jedynie nałożyć na niego kary" - powiedział.

Artykuł aktualizowany 4 lutego 2025 roku.