Walka o 60 miliardów euro dla Polski. Kiedy mamy szansę na pierwsze środki z KPO? Jakie są warunki?

Uruchomienie środków unijnych z Krajowego Planu Odbudowy (KPO) - których dotychczas nie był w stanie pozyskać rząd Zjednoczonej Prawicy - było jedną z wyborczych zapowiedzi partii opozycyjnych. Po wyborach 15 października do Sejmu dostało się pięć ugrupowań: Prawo i Sprawiedliwość zdobyło 35,38 proc. głosów, Koalicja Obywatelska - 30,70 proc., Trzecia Droga - 14,40 proc., Nowa Lewica - 8,61 proc., a Konfederacja - 7,16 proc. Opozycja demokratyczna może liczyć na 248 mandatów w Sejmie, czyli ma sejmową większość pozwalającą utworzyć nowy rząd.

Koalicja Obywatelska w swoich "100 konkretach na pierwsze 100 dni rządów" zapisała: "Uzyskamy pieniądze z funduszy unijnych". Szymon Hołownia z Trzeciej Drogi 30 września zapewniał: "My te pieniądze (z KPO - red.) przywieziemy. My doprowadzimy do tego, że tych ponad 100 miliardów złotych trafi do Polski". Natomiast szef sejmowego klubu Lewicy Krzysztof Gawkowski 18 sierpnia mówił: "Po 15 października Lewica będzie współrządziła krajem. Jedną z pierwszych decyzji, którą podejmiemy, to złożenie wniosku o płatność i pozyskanie środków z KPO".

Niedługo po wyborach, 25 października, do Brukseli poleciał Donald Tusk, który oficjalnie jest kandydatem partii opozycyjnych na premiera. Na konferencji po spotkaniu z przewodniczącą Komisji Europejskiej Ursulą von der Leyen mówił, że pojawił się w siedzibie KE, "żeby przyspieszyć proces powrotu do pełnej obecności Polski w Unii Europejskiej". I zaznaczył, że "trzeba użyć wszystkich, nawet niestandardowych metod, aby ratować pieniądze, które Polsce się należą, które wynikają zarówno z tradycyjnych funduszy europejskich, jak i z funduszy odbudowy, tak zwanego KPO".

Przypomnijmy: Krajowy Plan Odbudowy (KPO) to dokument, który każdy kraj członkowski Unii Europejskiej musiał złożyć do Komisji Europejskiej, by rozpocząć proces wypłaty unijnych pieniędzy w ramach Funduszu Odbudowy. Celem powstania tego funduszu jest wsparcie gospodarek państw członkowskich po kryzysie wywołanym pandemią COVID-19. W KPO każde państwo zobowiązuje się do realizacji danych reform, które umożliwią wypłaty unijnych pieniędzy i określa, w jaki sposób, czyli np. na jakie inwestycje, zamierza wydać te środki.

Pieniądze z tego źródła - czy to zaliczki, czy regularne wypłaty - dostały już 22 kraje unijne. Polska jest jednym z pięciu, który nie otrzymał jeszcze ani jednego euro z Funduszu Odbudowy (inne to: Holandia, Irlandia, Szwecja, Węgry). Głównym powodem było niespełnienie przez Polskę wymagań, w tym łamanie praworządności przez rząd Zjednoczonej Prawicy.

W czerwcu 2022 roku Komisja Europejska zaakceptowała polski KPO, ale ustaliła z rządem listę tzw. kamieni milowych, czyli zmian, które należy wprowadzić, żeby dostać konkretne transze pieniędzy. Kamieniem milowym niezbędnym do złożenia pierwszego wniosku o płatność były reformy sądownictwa - m.in. wejście w życie nowelizacji ustawy o Sądzie Najwyższym, która miała cofnąć niektóre reformy PiS w wymiarze sprawiedliwości i otworzyć drogę do środków z KPO. Prezydent w lutym 2023 skierował jednak nową ustawę do Trybunału Konstytucyjnego, a ten m.in. ze względu na konflikt między sędziami wciąż nie wydał wyroku. Tym samym PiS nie złożył nawet pierwszego wniosku o płatność, ponieważ wiedział, że nie ma co liczyć na jego pozytywne rozpatrzenie.

A mowa o naprawdę dużych kwotach: pierwsza transza środków dla Polski to 2,85 mld euro dotacji i 1,37 mld euro pożyczek. Cały polski KPO na ten moment to prawie 60 mld euro: 25,3 mld euro dotacji i 33,5 mld euro pożyczek (niskooprocentowanych i udzielanych na korzystnych warunkach). Co więcej, w tym roku pojawiła się szansa na pierwsze pieniądze nawet bez realizacji kamieni milowych niezbędnych przy regularnych wypłatach.

Tłumaczymy, co teraz musi więc zrobić Polska, by móc liczyć na jakiekolwiek środki z KPO - w jakiej wysokości i kiedy może to nastąpić.

By wysłać pierwszy wniosek o płatność, trzeba zrealizować 37 kamieni milowych: 28 dla części grantowej i 9 dla części pożyczkowej (wszystkich kamieni milowych jest 283). Wszystkie zostały opisane w załączniku do decyzji Rady Unii Europejskiej z 17 czerwca zatwierdzającej polski KPO.

Z newslettera Ministerstwa Funduszy i Polityki Regionalnej z 19 października 2023 roku wynika, że pierwszy wniosek o płatność jest już gotowy i wprowadzony do systemu Komisji Europejskiej (FENIX) - przynajmniej w tej części, w której zrealizowano już niezbędne kamienie milowe. "Wprowadzony" nie oznacza jednak "wysłany", ponieważ wysłanie gotowego wniosku jest możliwe dopiero po deklaracji wykonania wszystkich kamieni milowych. Wysyłanie wniosku mimo niezrealizowania niektórych kamieni w przypadku Polski nie ma sensu, bo samo ministerstwo przyznaje, że "zatwierdzenie wniosku przez KE będzie możliwe dopiero po zrealizowaniu kamieni milowych F1G i F2G", czyli tych dotyczących sądownictwa. Dokładnie chodzi o "wejście w życie reformy wzmacniającej niezależność i bezstronność sądów" oraz "wejście w życie reformy zapewniającej sędziom, których dotyczą orzeczenia Izby Dyscyplinarnej Sądu Najwyższego, dostęp do postępowań kontrolnych w ich sprawach".

Kamienie milowe, bez których nie ma szans na pierwszą płatność z KPO, nazywa się powszechnie "superkamieniami milowymi". Komisja Europejska od czerwca 2022 roku mówiła o trzech takich kamieniach: dwóch dotyczących sądownictwa i trzecim dotyczącym wdrożenia w Polsce systemu Arachne, czyli narzędzia informatycznego, do którego wgrywa się informacje o wydatkowaniu środków KPO, by zapobiec nadużyciom finansowym. We wrześniu 2022 roku rzecznika KE Veerle Nuyts mówiła, że Polska nie wdrożyła tego systemu, ale w Krajowym Programie Reform 2023 przyjętym przez rząd w kwietniu tego roku ten kamień milowy oznaczono już jako zrealizowany. To sugeruje, że do wysłania pierwszego wniosku o płatność Polsce potrzebne są już tylko zmiany w sądownictwie. Zapytaliśmy Komisję Europejską, czy Polska rzeczywiście wdrożyła system Arachne - do publikacji tego artykułu nie uzyskaliśmy odpowiedzi.

Scenariusz, że Trybunał Konstytucyjny wyda wyrok w sprawie ustawy o Sądzie Najwyższym lub parlament przyjmie nową ustawę, którą prezydent podpisze, a Polska wyśle wniosek i pieniądze zaraz pojawią się w kraju - jest raczej nierealny. Po pierwsze, czas ucieka. Komisja Europejska w ustaleniach operacyjnych przewidziała "okienka", czyli okresy, w których można składać wnioski o płatność. Obecnie terminem jest koniec czwartego kwartału 2023, czyli koniec tego roku. Jest to jednak termin na złożenie czwartego wniosku o płatność. Tymczasem Polska wciąż nie złożyła pierwszego. Ja pokazuje praktyka, w 2022 roku kraje członkowskie UE składały wnioski we wszystkich czterech kwartałach.

Na pytanie wysłane przez Konkret24 do Komisji Europejskiej, czy harmonogram wniosków o płatność zapisany w porozumieniach operacyjnych jest nieodwołalny, Tommaso Alberini - rzecznik prasowy Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności, Prognozowania i Stosunków Międzyinstytucjonalnych, Demokracji i Demografii - odpowiedział 10 listopada: "Harmonogramy, o których mowa w decyzji wykonawczej Rady, są rzeczywiście orientacyjne, ale ważne jest, aby wszystkie państwa członkowskie dołożyły wszelkich starań, by zapewnić terminowe wdrożenie reform i inwestycji, do których zobowiązały się w swoich planach odbudowy i zwiększania odporności". Przypomniał, że państwa członkowskie składają maksymalnie dwa wnioski o płatność rocznie, ale "nie mają jednak obowiązku składania wniosków dwa razy w roku". "Mogą zdecydować się na inne zaplanowanie swoich wniosków o płatność, na przykład składając je tylko raz w roku, łącząc różne raty w jednym wniosku o płatność" - dodał.

Nie można jednak zapominać, że od złożenia wniosku do jego rozpatrzenia przez Komisję Europejską mija pewien okres. Unijni urzędnicy muszą zweryfikować wykonanie wszystkich kamieni milowych przez wszystkie kraje, które w danym "okienku" złożyły wnioski. Na przykład w grudniu 2022 roku wnioski złożyły: Litwa, Rumunia, Dania, Malta, Austria, Luksemburg i Włochy. Na ich rozpatrzenie czekały średnio pół roku; najkrócej Malta - do marca 2023, najdłużej Włochy - do października 2023.

Arkadiusz Pączka, wiceprzewodniczący Federacji Przedsiębiorców Polskich, w rozmowie z Konkret24 potwierdza, że nie ma co liczyć na to, iż od złożenia wniosku do decyzji KE miną dwa tygodnie. Jego zdaniem jeżeli zdążylibyśmy wysłać wniosek do końca 2023 roku, to w optymistycznym wariancie jego weryfikacja potrwa do trzech miesięcy. - Czyli te środki byłyby uruchomione pod koniec pierwszego kwartału 2024 roku - prognozuje Arkadiusz Pączka. - I to jest naprawdę optymistyczny scenariusz, bo w Unii są pewne procedury. Poza tym tych wniosków do weryfikacji będzie więcej, więc nie ma takich zasobów, żeby teraz wszyscy wszystko rzucili i powiedzieli, że zajmują się Polską. Tym bardziej, że z innych krajów niektóre projekty są prostsze i łatwiejsze do weryfikacji - dodaje.

Z newslettera Ministerstwa Funduszy i Polityki Regionalnej można także wywnioskować, że Polska do końca tego roku planuje złożyć tylko jeden wniosek o płatność, choć w teorii mogłaby złożyć więcej. Do drugiego wniosku do tej pory zrealizowano jednak tylko 23 z 41 kamieni milowych, w tym żadnego nowego we wrześniu 2023. Osiem z nich planuje się zrealizować dopiero na początku 2024 roku, czyli już po zamknięciu otwartego teraz "okienka". Podobnie jest z trzecim wnioskiem: w jego ramach dotychczas zrealizowano 7 z 16 kamieni, a realizację czterech planuje się na początek 2024 roku.

Jest jednak furtka, dzięki której Polska może dostać pierwsze środki z KPO nawet bez złożenia wniosku i bez wdrożenia zmian w sądownictwie - a to dzięki modyfikacji naszego planu, którą rząd Zjednoczonej Prawicy złożył 31 sierpnia 2023 w Komisji Europejskiej.

Jak przekazała w komunikacie KE, Polska zmodyfikowała m.in. czas realizacji niektórych kamieni milowych czy zawnioskowała o dodatkowe pożyczki w ramach KPO. Przede wszystkim jednak rząd dopisał do dokumentu nowy rozdział dotyczący REPowerEU. To program opracowany przez Komisję Europejską po rosyjskiej agresji na Ukrainę, który ma pomóc państwom członkowskim w transformacji systemu energetycznego i uniezależnienia od rosyjskich paliw kopalnych. KE pozwoliła krajom opracować nowe reformy realizujące ten cel i wpisać je w ramach modyfikacji do KPO.

Polsce dało to nową szansę na szybsze środki z KPO, bo program REPowerEU zakłada, że po zaakceptowaniu zmodyfikowanego programu przez KE każdy kraj może dostać zaliczkę w wysokości 20 proc. kwoty, o którą wnioskuje w dodanym rozdziale. Dla Polski byłoby 20 proc. z kwoty 25,76 mld euro - czyli 5,5 mld euro. Według obecnego kursu euro to około 24 mld zł.

Wciąż jednak nie ma pewności, czy te środki trafią do Polski. By tak się stało, zmodyfikowany plan musi zostać zaakceptowany do końca tego roku. A z tym może być problem: dziennikarze portalu OKO.press dotarli do dokumentu, który Komisja Europejska przesłała pod koniec września do Ministerstwa Funduszy i Polityki Regionalnej - krytycznie odniosła się do polskiej rewizji, pisząc, że nowy KPO "obniża ambicję niektórych reform i inwestycji bez należytego uzasadnienia". KE zwraca uwagę na m.in. zawężanie rozmiaru części projektów, odsunięcie w czasie ich realizacji czy brak wystarczającego uzasadnienia dla wnioskowanych kwot. Najwięcej zarzutów urzędnicy mają do rozdziału o REPowerEU, który miał być furtką do pierwszych pieniędzy z KPO. Komisja oceniła plan jako "mało ambitny".

Trzeba więc poprawić tę rewizję, a czasu jest mało. Jeśli KE pozytywnie oceni zmodyfikowany polski KPO, przekaże go Radzie Unii Europejskiej. Ostatnie posiedzenie Rady do Spraw Gospodarczych i Finansowych, na którym zbierają się ministrowie finansów państw UE, zaplanowano w tym roku na 11 grudnia. Jeśli polskie zmiany nie zostaną zaakceptowane do końca roku, zaliczka przepadnie. Oczywiście same pieniądze nie przepadną - wrócą do ogólnej puli, gdzie będzie je można odblokować, realizując założone kamienie milowe. Ale przypomnijmy: wniosków o płatność nie można składać w pierwszym kwartale 2024.

Warto wspomnieć, że Polska straciła już jedną szansę na otrzymanie zaliczek z KPO. Dostawały je te kraje, których plany odbudowy zostały zaakceptowane do końca grudnia 2021. Polska zbyt długo negocjowała z KE: akceptacja dopiero w czerwcu 2022 oznaczała, że szansa na tamte zaliczki przepadła. Zaliczki na cele wpisane do nowego rozdziału KPO mogą być więc pierwszymi miliardami euro, które trafią do naszego kraju w ramach Funduszu Odbudowy. W tym celu jednak jak najszybciej trzeba wprowadzić do KPO zmiany rekomendowane przez Komisję Europejską.

Same kamienie milowe dotyczące sądownictwa można zrealizować na co najmniej dwa sposoby: albo czekać na wyrok TK, albo przegłosować w parlamencie nową ustawę, która będzie spełniała wymagania Komisji Europejskiej. Tylko że do jej zatwierdzenia niezbędny byłby podpis Andrzeja Dudy - który skierował do TK pierwszy projekt i to pochodzący z jego środowiska politycznego.

Dlatego Borys Budka z PO przed wizytą Donalda Tuska w Brukseli mówił w programie "Kropka nad i" w TVN24, że jeśli prezydent nadal będzie decydował się na takie "destrukcyjne działanie", to "są jeszcze inne rozwiązania, ale o nich będzie pan premier Tusk rozmawiał w Brukseli".

Sam Tusk po spotkaniu z Ursulą von der Leyen mówił: "Z całą pewnością możemy liczyć - tak jak rząd, który odchodzi w tej chwili w Polsce mógł liczyć - na bardzo daleko idącą elastyczność ze strony instytucji europejskich". Dodał jednak, że wciąż pozostają do wypełnienia kamienie milowe, a nowy rząd będzie musiał wykazać się zdolnością do przywracania praworządności w Polsce. "Zarówno na drodze legislacyjnej, tu będziemy potrzebowali współpracy prezydenta, jak i praktyki codziennej" - stwierdził.

Nie wiadomo, na czym miałaby polegać ta elastyczność. Arkadiusz Pączka z Federacji Przedsiębiorców Polskich ocenia, że może chodzić o zaakceptowanie jako realizacji kamienia milowego samego wniesienia nowego projektu do parlamentu (bez czekania na jego wejście w życie). - Rozumiem to tak, że elastyczność Komisji Europejskiej będzie polegała na tym, że pierwszy wniosek o płatność zostanie zatwierdzony i dostaniemy wypłatę. Bo pracę nad ustawą będą się toczyły, a my nie będziemy stosować przepisów ustawy kagańcowej, a to, myślę, będzie dla Komisji Europejskiej znak, że prędzej czy później uda się tę nową ustawę przeforsować - mówi. - Natomiast to wciąż tylko rozmowa o pierwszym wniosku. W następnych są przecież następne kamienie milowe, na przykład zmiana regulaminu Sejmu, na którą nie chcieli zgodzić się niektórzy politycy PiS. Już teraz w partiach, które będą mogły stworzyć rząd, trzeba więc dyskutować o tym, jak zrealizować te pozostałe kamienie milowe i czy na przykład nie przeprowadzić jakiejś ponownej rewizji - dodaje.

Podsumowując: żeby Polska mogła się starać o pierwszą regularną wypłatę z KPO, musi wysłać do KE wniosek, który zostanie zaakceptowany dopiero po zrealizowaniu dwóch "superkamieni milowych" dotyczących sądownictwa. Ich treść jest jasna: "wejście w życie reformy wzmacniającej niezależność i bezstronność sądów" oraz "wejście w życie reformy zapewniającej sędziom, których dotyczą orzeczenia Izby Dyscyplinarnej Sądu Najwyższego, dostęp do postępowań kontrolnych w ich sprawach".

Jeśli natomiast Polska chce zachować szansę na ok. 5,5 mld euro (ponad 23 mld zł) zaliczki na program REPowerEu w ramach KPO, rząd musi poprawić zmodyfikowany plan, który wysłał w sierpniu do KE i liczyć, że Komisja oraz Rada zaakceptują go do końca tego roku. Te pieniądze mogłyby być w Polsce najszybciej, bo poprzednie zaliczki na KPO wypłacano krajom do miesiąca po upłynięciu terminu akceptacji planów odbudowy.

Tekst aktualizowany 10 listopada 2023 roku o odpowiedź z KE w sprawie terminu składania wniosków.