Projekt ustawy o związkach partnerskich: rządowy czy nie? To "polityczna gra"

W końcu, po wielu miesiącach od zapowiedzi na stronie Rządowego Centrum Legislacji (RCL) pojawił się projekt ustawy o rejestrowanych związkach partnerskich autorstwa ministry do spraw równości Katarzyny Kotuli z Lewicy oraz drugi dokument - projekt ustawy wprowadzającej tę ustawę. Jednak w rządzącej koalicji nie było i nadal nie ma zgody co do szczegółowych rozwiązań. Nieprzekonane pozostaje Polskie Stronnictwo Ludowe, mimo że projekt Lewicy nie przewiduje możliwości ani adopcji zewnętrznej, ani przysposobienia dziecka/dzieci partnera/partnerki (a temu sprzeciwiali się ludowcy). PSL przygotowuje za to projekt ustawy o statusie osoby najbliższej, który ma być odpowiedzią na ten dotyczący związków partnerskich.

Po publikacji projektu w RCL rozgorzała więc dyskusja w ramach samej koalicji rządzącej, czy jest to projekt rządowy czy nie. Poprosiliśmy o opinię prawników - którzy nie mają wątpliwości, ale rozumieją, skąd ten spór.

18 października w rozmowie z reporterem TVN24 Radomirem Witem Katarzyna Kotula mówiła o historycznym momencie. "Po raz pierwszy w trybie rządowym są dwa projekty - projekt o rejestrowanych związkach partnerskich i duży projekt ustawy wprowadzającej. Łącznie te dwa projekty mają kilkaset stron" - mówiła Kotula. "Po raz pierwszy udało się w koalicji 15 października wypracować projekt rządowy. (...) Zrobiliśmy drugi krok z trzech, które są nam potrzebne do tego, żeby wprowadzić do polskiego prawa nową instytucję o rejestrowanych związkach partnerskich" - dodała.

Tego samego dnia eurodeputowany Lewicy Krzysztof Śmiszek w "Faktach po Faktach" w TVN24 przekonywał: "Jeśli projekt wisi na stronach Rządowego Centrum Legislacji, to znaczy, że rząd się pod nim podpisuje".

Tymczasem Marek Sawicki z PSL tłumaczył w Polsat News: "Minister Kotula ogłosiła, że jest rządowy projekt. Na razie jest projekt pani minister Kotuli i jej resortu. Poszedł do uzgodnień międzyresortowych. Jak będzie po uzgodnieniach międzyresortowych i po Komitecie Stałym Rady Ministrów i Rada Ministrów go przyjmie i będzie rządowy. I wtedy będzie o tym dyskutować. Na to minister Kotula odpowiedziała później w tej samej stacji, że "ten moment, w którym ustawy przechodzą do konsultacji międzyresortowych i publicznych, to jest po raz pierwszy w historii, kiedy mamy do czynienia z rządowym projektem". A potem jeszcze podkreśliła, że projekty był wpisany do wykazu prac Rady Ministrów. "I jest projektem rządowym, bo wisi na Rządowym Centrum Legislacji" - podsumowała.

"Jak najbardziej jest to projekt rządowy. Został wytworzony w ministerstwie. Został przekazany do RCL-u. Wisi na stronach rządowych, jest poddany konsultacjom" - wymieniał Paweł Śliz, przewodniczący klubu Polska 2050 w "Śniadaniu Rymanowskiego" w Polsat News. Kilka chwil później poseł Marcin Kulasek z Lewicy również mówił, że "fakty są takie, że to jest projekt rządowy". "Jest rządowy, bo wyszedł z rządu, jest w centrum legislacyjnym rządu. Natomiast w 100 procentach będzie (rządowy - red.) po konsultacjach, jak rząd go zatwierdzi. Więc i pani Kotula ma rację, i pan marszałek Sawicki ma rację" - ocenił. Zdaniem Kulaska sprawa skończy się tak, że PSL poprze ten projekt.

Według wiceministry rodziny Aleksandry Gajewskiej (Koalicja Obywatelska) ten projekt można nazwać rządowym. "Jak ja składałam projekt 'babciowego', to wyszedł ten projekt z ministerstwa rodziny, potem trafił pod obrady i Rada Ministrów go przyjmowała" - mówiła w Polsat News. Zdaniem Gajewskiej projekt o związkach partnerskich ma szanse na uzyskanie poparcia całego rządu, ponieważ z projektu usunięto kwestie sporne.

Odmiennego zdania był w Polsat News poseł Marcin Przydacz (PiS) - stwierdził, że projekt nie jest rządowy i mówił, że nie ma dla niego poparcia w PSL.

Również wicemarszałek Sejmu Piotr Zgorzelski (PSL) oznajmił 20 października 2024 roku w "Kawie na ławę" w TVN24, że projekt ustawy o związkach partnerskich "to nie jest ustawa rządowa". "Pani minister Kotula powiedziała, że nareszcie mamy ustawę rządową, [ale] nie jest to ustawa rządowa, bo ona na razie zawisła na stronach RCL-u. Tak samo, jak na stronach RCL-u wisi ustawa o kredycie zero procent" - mówił. Zauważył, że "przed tą ustawą jeszcze konsultacje międzyresortowe i konsultacje społeczne". Zastrzegł jednocześnie, że "w kwestiach, które zawsze artykułowaliśmy jako ważne z punktu widzenia związków partnerskich, czyli wspólne rozliczanie się, dziedziczenie, informacja medyczna, jesteśmy gotowi do rozmowy". Podkreślał, że ustawa "nie jest uzgodniona, bo gdyby była uzgodniona, to ona by się nazywała ustawa rządowa". "To jest ustawa, którą zgłosiła pani minister Kotula i obwieściła, niezgodnie z prawdą, że jest to ustawa rządowa" - kontynuował (pogrubienie od redakcji). "Czyli negocjacje wewnątrzkoalicyjne na temat tej ustawy są niezakończone? I ona pojawiła się jako projekt bez uzgodnień koalicyjnych?" - dopytywał prowadzący program Konrad Piasecki. Zgorzelski oparł twierdząco i oświadczył, że negocjacje są niezakończone. Niedługo potem opublikował na platformie X wpis streszczający jego i jego partii punkt widzenia.

Zaś 21 października na koncie Platformie Obywatelskiej na platformie X opublikowano grafikę z komunikatem "Równość coraz bliżej! Rządowy projekt ustawy o związkach partnerskich gotowy. Zabieramy się do pracy!".

To jaki w końcu jest ten projekt? Rządowy, czy nie? Jak będzie wyglądać jego dalsza ścieżka legislacyjna? Sprawdziliśmy.

Projekt ustawy o związkach partnerskich zakłada, że związek partnerski zostaje zawarty przez dwie pełnoletnie osoby, bez względu na płeć. Muszą one złożyć oświadczenie o zawarciu tego związku przed kierownikiem urzędu stanu cywilnego. Projekt zawiera m.in. uregulowania dotyczące wspólnego majątku. Regulacja nie przewiduje możliwości ani adopcji zewnętrznej, ani możliwości przysposobienia dzieci partnera/partnerki. Osoba w związku partnerskim będzie uprawniona do uczestniczenia w sprawowaniu bieżącej pieczy nad wspólnie z nim przebywającym dzieckiem pozostającym pod władzą rodzicielską drugiej z osób w związku partnerskim i w jego wychowaniu, w tym podejmowania decyzji w sprawach życia codziennego, chyba, że sprzeciwi się temu, którekolwiek z rodziców wykonujących władzę rodzicielską nad tym dzieckiem.

Drugi z projektów ustaw - wprowadzający ustawę o rejestrowanych związkach partnerskich - zakłada wprowadzenie zmian w ponad 200 obowiązujących obecnie ustawach. Chodzi m.in. o konieczność wprowadzenia do obowiązujących w Polsce aktów prawnych pojęcia związków partnerskich i przyznania osobom w takich związkach określonych praw.

Oba projekty skierowane przez ministrę do spraw równości opublikowano na stronach Rządowego Centrum Legislacji 18 października 2024 roku. - W Rządowym Centrum Legislacji publikowane są dokumenty tworzone przez organy administracji rządowej - tłumaczy w rozmowie z Konkret24 dr Marcin Krzemiński, konstytucjonalista z Uniwersytetu Jagiellońskiego. Wcześniej projekt ustawy o rejestrowanych związkach partnerskich został opublikowany w wykazie prac legislacyjnych i programowych Rady Ministrów. Tego samego dnia - przypomnijmy 18 października - oba projekty zostały skierowane do uzgodnień międzyresortowych (m.in. do wszystkich ministerstw), konsultacji publicznych i opiniowania przez szereg państwowych instytucji.

Par. 19 pkt 1 Regulaminu Pracy Rady Ministrów definiuje dokument rządowy jako projekt ustawy. W myśl tego przepisu projekt ustawy o związach partnerskich jest projektem dokumentu urządowego. Regulamin opisuje sposób procedowania. W dużym skrócie wygląda to następująco:

Organ, który zgłasza projekt - czyli w tym wypadku ministra do spraw równości - ustosunkowuje się do uwag zgłoszonych w czasie uzgodnień, konsultacji i opiniowania. Jeśli stwierdzono rozbieżność stanowisk, sporządza się protokół rozbieżności.

Następnie projekt trafia do Komitetu Stałego Rady Ministrów. Dołącza się do niego m.in. protokół rozbieżności. Zadaniem tego ciała jest inicjowanie, przygotowywanie i uzgadnianie rozstrzygnięć albo stanowisk Rady Ministrów lub Prezesa Rady Ministrów w sprawach należących do zadań i kompetencji tych organów. Na posiedzeniu Komitet zajmuje się uwagami zgłoszonymi przez jego członków i rozbieżnościami stanowisk ujętymi w protokole rozbieżności. Ostatecznie komitet może projekt: przyjąć bez zmian i rekomendować go Radzie Ministrów; przyjąć ze zmianami i rekomendować go Radzie Ministrów; rekomendować Radzie Ministrów odrzucenie projektu lub wyrazić opinię o projekcie. Po rozpatrzeniu projektu dokumentu rządowego przez Stały Komitet Rady Ministrów staje się on już formalnie projektem ustawy i jest publikowany w RCL-u.

Przed przedstawieniem projektu Radzie Ministrów konieczne jest jeszcze przedstawienie go komisji prawniczej, która ocenia go pod względem prawnym, legislacyjnym i redakcyjnym, w szczególności bierze pod uwagę zgodność przepisów projektu z obowiązującym systemem prawa i zasadami techniki prawodawczej, jak również uwzględnienie opinii Rady Legislacyjnej oraz poprawność językową. W uzasadnionych przypadkach można jednak od tego odstąpić.

Po przeanalizowaniu projektu Rada Ministrów w drodze uchwały może: przyjąć go bez zmian; przyjąć ze zmianami; odrzucić. Sporządza się ostateczną treść projektu, który jest następnie kierowany do Sejmu.

Doktor Marcin Krzemiński w rozmowie z Konkret24 podkreśla, że w prawie nie ma definicji projektu rządowego i że obie strony politycznego sporu używają tego samego terminu w różnych znaczeniach. - Od strony prawnej to, co dzieje się w obrębie administracji rządowej, jest rządowe. Zaś od strony formalnej o projekcie rządowym możemy mówić po uchwale Rady Ministrów - wyjaśnia.

Podobnie ocenia to dr Kamil Stępniak, prezes Centrum Prawa Konstytucyjnego i Monitorowania Praworządności, adiunkt w Wyższej Szkole Kształcenia Zawodowego. "Pani minister Kotula przygotowała projekt w ramach swoich kompetencji i ma umocowanie do tego, aby taki projekt przedłożyć Radzie Ministrów. Ten projekt musi być przygotowany w ramach rządowej ścieżki legislacyjnej, dlatego też możemy mówić o tym, że jest to projekt rządowy pod kątem ścieżki legislacyjnej, czyli projekt rządowy sensu largo - pod kątem wymagań formalnych i samej procedury legislacyjnej" - pisze w przesłanej nam opinii. I dalej: "Natomiast poniekąd ma też rację Piotr Zgorzelski, ponieważ ostateczny kształt projektu rządowego sensu stricto, pojawi się po tym, gdy będzie on przyjęty przez Radę Ministrów".

Doktor Mateusz Radajewski, konstytucjonalista z SWPS: "Z prawnego punktu widzenia z rządowym projektem ustawy mamy do czynienia dopiero, gdy zostanie oficjalnie przyjęty przez całą Radę Ministrów. Na obecnym etapie można więc mówić co najwyżej o 'projekcie projektu'. Został on opracowany przez jedno z ministerstw, więc w tym sensie pochodzi on z kręgów rządowych, ale z uwagi na fakt, że nie ma pewności, czy zaakceptuje go cały rząd, właściwsze byłoby mówienie o projekcie ministerialnym" - pisze w przesłanej Konkret24 opinii. Ocenia, że rzeczywiście Regulamin Pracy Rady Ministrów "może tu wprowadzać pewne zamieszanie, wynikające z faktu, że 'projektem ustawy' w ścisłym sensie może być dopiero to, co z Rady Ministrów wyjdzie do Sejmu". "Wcześniej najwłaściwiej byłoby mówić o 'projekcie projektu'. W tym sensie par. 19 ust. 1 regulaminu jest nieprecyzyjny, bo zrównuje projekt ustawy (pkt 1) z projektem aktu Rady Ministrów (pkt 2), gdy tymczasem to są dwie różne kategorie - z rządu. Na koniec może bowiem wyjść obowiązujący akt Rady Ministrów, ale nigdy nie ustawa, lecz jedynie jej projekt. Mówienie na wcześniejszym etapie o projekcie ustawy jest więc w zasadzie daleko idącym uproszczeniem, który może właśnie powodować spory, takie jak ten aktualny".

Tymczasem 21 października w rozmowie z Polską Agencją Prasową do dyskusji o statusie projektu odniosła się prezes Rządowego Centrum Legislacji Joanna Knapińska. Stwierdziła. że projekt ws. związków partnerskich jest projektem rządowym i został skierowany na "naturalną" dla niego ścieżkę legislacyjną. "To, czy na dalszym etapie procesu legislacyjnego będą rozbieżności, nie świadczy o tym, czy projekt jest rządowy, czy nie (...) Tutaj projekt został wniesiony przez ministra-członka Rady Ministrów, został wpisany do tzw. RPL i rozpoczyna swój rządowy bieg. To naturalna ścieżka dla takich projektów" - wyjaśniła.

Natomiast dzień później Jan Grabiec, szef kancelarii premiera, nie tłumaczył już tego tak jasno. W rozmowie z "Super Expressem" wprawdzie najpierw stwierdził: "To jest prowadzony przez rząd od dłuższego czasu. Minister Kotula jest ministrą rządu Donalda Tuska. Ten projekt podlega normalnej ścieżce legislacyjnej". Ale zaraz potem powiedział: "Oczywiście stanie się on projektem całego rządu w momencie, w którym przyjmie go rząd. To jest końcowy etap tych konsultacji, które są prowadzone i wszystkich tych etapów legislacyjnych, w ramach pracy rządu". By na koniec ocenić: "Rozumiem, że te demonstracyjne rozróżnianie momentów, w których projekt jest procedowany przez rząd, a w którym jest przyjęty przez rząd, służy temu, żeby wyrazić odrębne stanowisko polityków PSL-u. (...) Projekt jest procedowany przez rząd".

W toku tego politycznego sporu o status projektu ustawy umyka jednak jego istota: przełomowe znaczenie dla osób chcących zawrzeć związki partnerskie. - Są oni podmiotem politycznej gry - ocenia w rozmowie z Konkret24 dr Olgierd Annusewicz, politolog z Uniwersytetu Warszawskiego. Jego zdaniem projekt może być narzędziem w rekąch zarówno Lewicy, jak i PSL-u do zbudowania odrębności w ramach koalicji rządowej. Przewiduje dalsze polityczne przepychanki, które jednak koniec końców mogą doprowadzić do zgody w sprawie projektu. - W każdym razie z pewnością z powodu związków partnerskich koalicja się nie rozpadnie - podsumowuje.