Uprawnienia ABW to "totalna cenzura"? Co zmieni nowa ustawa

O dodatkowych uprawnieniach Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego stało się głośno po tym, jak premier Donald Tusk na konferencji prasowej 3 września 2024 roku poinformował, że rząd przyjął projekt ustawy umożliwiającej szefowi ABW usuwanie z internetu treści o charakterze terrorystycznym. "Dotychczas treści w internecie, które stwarzają zagrożenie terrorystyczne, pomagają organizować zamach terrorystyczny, wzywają do niego, czy dotyczą różnego rodzaju ataku na inne osoby, można było usuwać dopiero po wyroku sądu. Natomiast przyjęty dziś przez rząd projekt pozwala usuwać tego rodzaju treści bez wyroku sądu" - powiedział premier.

Tę zapowiedź szybko zaczęli komentować politycy PiS, pisząc w mediach społecznościowych m.in., że "Donald Tusk szykuje totalną cenzurę w sieci". "Drodzy państwo nastały czasy wolności słowa. Teraz premier Donald Tusk będzie sobie decydować o tym, co ma zniknąć z internetu. Co jest według szefa ABW, czyli według Donalda Tuska, treścią terrorystyczną (...) Teraz wszystko, co przeciwko Donaldowi Tuskowi, będzie terrorystyczne" - mówił na nagraniu udostępnionym na Facebooku poseł klubu PiS Dariusz Matecki, a we wpisie pytał: "Czy Tusk zniszczy wolność w internecie?".

"W ten sposób odbierane są wolności obywatelskie" - skomentował słowa premiera w "Gazecie Polskiej Codziennie" inny poseł PiS, Piotr Kaleta. Zaś działacz młodzieżówki tej partii Oskar Szafarowicz napisał na Facebooku: "Szef ABW będzie decydował, które treści w Internecie mają charakter terrorystyczny i będzie mógł je usuwać bez zgody sądu! Donald Tusk szykuje totalną cenzurę w sieci!".

Wiele podobnych komentarzy jest w postach anonimowych użytkowników Facebooka czy serwisu X. Pod wpisem na profilu Polskiej Agencji Prasowej o zapowiedzi premiera można przeczytać np.: "Legalizacja cenzury. Polskę opanowała grupa przeciwników wolności słowa"; "Szybko nastał koniec demokracji, pierwszy ministrze Donaldzie Tusku"; "Znając zamiłowanie obecnej władzy do wolności słowa, to za terroryzm mogą oni uznać krytykę Platformy..." (pisownia wszystkich postów oryginalna).

Odezwali się także prawnicy. Krzysztof Izdebski z Fundacji Batorego napisał 5 września w serwisie X, że "szef ABW ma już takie uprawnienia", o jakich mówił premier Tusk. "I już w 2016 nie byłem do tych uprawnień przekonany" - dodał, załączając link do swojej analizy sprzed ośmiu lat.

Krzysztof Izdebski wspomniał rok 2016, bo wtedy uchwalono pierwszą wersję ustawy o działaniach antyterrorystycznych, która obowiązuje do dziś. Jak informowało ówczesne MSWiA, głównym celem było zebranie różnych zagadnień dotyczących przeciwdziałania terroryzmowi w jednym akcie prawnym. Ustawa wprowadzała szereg zmian w innych aktach prawnych - m.in. w ustawie o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu - takich jak: wprowadzenie czterostopniowego systemu stopni alarmowych CRP, wymóg rejestracji przedpłaconych kart SIM czy przypisanie odpowiedzialności za zapobieganie terroryzmowi szefowi ABW. W kontekście najnowszej zapowiedzi Donalda Tuska o uprawnieniach szefa ABW kluczowa jest zmiana wprowadzona wtedy w ustawie o ABW i AW. Chodzi o stworzony art. 32c, którego punkt 4 brzmi:

Czyli na podstawie tej ustawy sąd na wniosek szefa ABW może nakazać operatorom usług elektronicznych natychmiastowe zablokowanie "danych informatycznych mających związek ze zdarzeniem o charakterze terrorystycznym". Blokadę można zarządzić na 30 dni z możliwością wydłużenia.

Cytowany wyżej przepis pozwala jednak "w przypadkach niecierpiących zwłoki" ominąć szefowi ABW ścieżkę sądową i jedynie po uzyskaniu zgody zastępcy Prokuratora Generalnego samemu wydać decyzję o blokadzie danej treści w internecie. Ta pozasądowa blokada może trwać maksymalnie pięć dni: w tym czasie szef ABW i tak musi zwrócić się do sądu z wnioskiem o zarządzenie dłuższej blokady. Jeśli sąd nie przychyli się do tej prośby, blokada zostaje natychmiast zdjęta.

Ustawę przyjęto 10 czerwca 2016 roku głosami posłów PiS, Kukiz'15 oraz koła Wolni i Solidarni. Senat nie wniósł poprawek, prezydent Andrzej Duda podpisał akt 22 czerwca.

Już te uprawnienia szefa ABW były wówczas krytykowane. Fundacja Moje Państwo przestrzegała m.in. że wspomniany artykuł ustawy "dopuszcza blokowanie treści internetowych w oparciu o niejasne przesłanki", a w konsekwencji "wskutek arbitralnych przesłanek może nastąpić ograniczenie wolności wyrażania opinii". "Projektowana ustawa zawiera rozwiązania, które naruszają prawa człowieka, naruszają Konstytucję i stanowią przykład źle skonstruowanych przepisów prawa naruszając przy tym zasady poprawnej legislacji. To, co może być jednak bardziej przekonujące, to to, że projekt ustawy (...) nie wpłynie w żadnej mierze na przeciwdziałanie terroryzmowi" - alarmowali eksperci.

Równie krytycznie o projekcie wypowiedzieli się eksperci z Fundacji Panoptykon. W opinii przesłanej Senatowi w maju 2016 roku napisali, że "projekt umożliwia Szefowi ABW za zgodą Prokuratora Generalnego arbitralne zablokowanie każdej treści dostępnej w Internecie, bez względu na jej charakter czy dostępność". Zwrócili też uwagę, że zaproponowany w ustawie mechanizm blokowania treści o charakterze terrorystycznym "nie polega na usunięciu treści u źródła, ale na utrudnieniu dostępu do nich".

Dwa lata później temat blokowania treści terrorystycznych podjęła Komisja Europejska. We wrześniu 2018 roku zwróciła się do Parlamentu Europejskiego i Rady UE z wnioskiem o stworzenie unijnych przepisów w tym zakresie.

Trzy lata później Parlament i Rada UE przyjęły rozporządzenie z dnia 29 kwietnia 2021 roku w sprawie przeciwdziałania rozpowszechnianiu w internecie treści o charakterze terrorystycznym. W rozporządzeniu zapisano, że głównym założeniem jest, "aby firmy internetowe musiały usuwać treści terrorystyczne zamieszczone online w ciągu jednej godziny po otrzymaniu zgłoszenia od organów krajowych". Po wejściu w życie rozporządzenia wszystkie państwa członkowskie miały wyznaczyć organ uprawniony do wydania nakazu usunięcia treści o charakterze terrorystycznym lub uniemożliwienia dostępu do takich treści.

Mimo że politycy PiS alarmują teraz, że rząd Tuska wprowadza cenzurę, to rząd Zjednoczonej Prawicy jako pierwszy próbował znowelizować ustawę o działaniach antyterrorystycznych tak, by odpowiadała wytycznym Unii Europejskiej. To jego przedstawiciele proponowali, by szef ABW mógł wydawać nakazy usunięcia z sieci treści o charakterze antyterrorystycznym.

Za projekt odpowiedzialny był ówczesny wiceminister spraw wewnętrznych i administracji Maciej Wąsik, a w Rządowym Centrum Legislacji prace nad nim rozpoczęto w listopadzie 2022 roku. MSWiA zakładało, że projekt uda się przyjąć w drugiej połowie 2023 roku - jednak rząd Mateusza Morawieckiego nie zdążył zamknąć sprawy przed wyborami w październiku 2023 roku.

Do tematu musiało wrócić nowe kierownictwo MSWiA. Prace nad projektem nadzorował wiceminister spraw wewnętrznych i administracji z KO Czesław Mroczek, a sam projekt opublikowano w Rządowym Centrum Legislacji w kwietniu tego roku. W dużej mierze bazował on na tym, co już wcześniej przygotował PiS, lecz był obszerniejszy, bo niektóre przepisy zostały rozszerzone lub doprecyzowane. Kluczowy punkt nie uległ jednak zmianie: to szef ABW miał odpowiadać za usuwanie z sieci treści o charakterze antyterrorystycznym, a podmioty objęte takim nakazem mogły zaskarżyć jego decyzję do sądu administracyjnego.

W uzasadnieniu obecnego projektu ustawy autorzy tłumaczą, że "aktualny stan prawny nie przewiduje możliwości usuwania przez służby niebezpiecznych treści terrorystycznych ze stron internetowych", ponieważ w obecnej ustawie funkcjonuje jedynie blokada treści. To natomiast "w ocenie Komisji Europejskiej nie jest wystarczające", aby uznać przepisy unijne za wdrożone. "Brak jest bowiem podstawowego mechanizmu, który pozwalałby w pierwszej kolejności na usuwanie tych treści ze stron internetowych" - piszą ustawodawcy.

Ten projekt rząd przyjął na posiedzeniu 3 września, o czym poinformował potem Donald Tusk. Ale jeszcze tego samego dnia na stronie kancelarii premiera opublikowano komunikat wyjaśniający szczegóły nowej ustawy. Informuje on, że "projekt dostosowuje polskie prawo do przepisów Unii Europejskiej" i dlatego "wprowadzony zostanie mechanizm wydawania i weryfikowania nakazów usunięcia lub uniemożliwienia dostępu do takich treści (o charakterze terrorystycznym - red.)".

Za treści o charakterze terrorystycznym będzie uznawać się materiały, które: - "podżegają do popełnienia przestępstwa terrorystycznego"; - "nakłaniają osobę lub grupę osób do popełnienia lub przyczynienia się do popełnienia przestępstwa terrorystycznego"; - "nakłaniają osobę lub grupę osób do uczestniczenia w działaniach grupy terrorystycznej"; - "udzielają instruktażu dotyczącego m.in. wytwarzania lub stosowania materiałów wybuchowych czy broni w celu popełnienia lub przyczynienia się do popełnienia przestępstwa terrorystycznego"; - "stwarzają zagrożenie popełnienia takiego przestępstwa".

Projekt stanowi, że szef ABW ma kierować żądania usunięcia treści bezpośrednio do dostawcy usług hostingowych lub dostawcy treści, czyli "użytkownika, który dostarczył informacje (o charakterze terrorystycznym - red.)". W ustawie nie zapisano, że treści mają być usuwane w ciągu godziny - jak rekomendowała Unia Europejska; zaznaczono tylko, że decyzje szefa ABW "podlegają natychmiastowemu wykonaniu".

Jednocześnie kancelaria premiera zastrzegła:

Wynika to wprost z przepisów unijnych. "Ustalając, czy dany materiał dostarczony przez dostawcę treści stanowi 'treści o charakterze terrorystycznym' (...) należy uwzględnić w szczególności prawo do wolności wypowiedzi i informacji, w tym wolność i pluralizm mediów" - podkreślono w unijnym rozporządzeniu.

Przypomnijmy: już w 2016 roku fundacje Moje Państwo i Panoptykon zgłaszały zastrzeżenia do pierwszej wersji ustawy z 2016 roku. Konkret24 zapytał więc Wojciecha Klickiego z Fundacji Panoptykon, jak ocenia obecną nowelizację.

Prawnik odpowiada, że sama kwestia usuwania przez szefa ABW treści uznanych za terrorystyczne jest specyficzna, ponieważ: "w doktrynie związanej z wolnością słowa zwraca się uwagę na to, że pewnego rodzaju wypowiedzi nie są korzystaniem z tej wolności słowa, tylko jakimś przekroczeniem i w związku z tym nie podlegają ochronie".

Odnosząc się do możliwości usuwania treści już bez zgody sądu, Wojciech Klicki tłumaczy: - To jest coś, co zostało rozstrzygnięte na poziomie prawa unijnego i w tym sensie Polska już nie ma wiele do powiedzenia. Miała ewentualnie na poziomie prac w Unii Europejskiej. Tego typu regulacje zawsze jednak rodzą ryzyko nadużyć, dlatego tak ważna jest skuteczna ścieżka odwoławcza do sądów.

Według projektu ustawy ścieżka ta prowadzi do sądu administracyjnego. Na wniesienie skargi na decyzję szefa ABW dostawcy usług hostingowych lub treści mają 30 dni. Skargi mogą być rozpatrywane w trybie uproszczonym, czyli na posiedzeniu niejawnym zamiast na rozprawie.

I właśnie tę ścieżkę przewidzianą w ustawie Wojciech Klicki uważa za główny mankament nowelizacji. - Moje główne zastrzeżenie dotyczy tego, na ile proponowana w tej ustawie droga odwoławcza do sądu będzie skuteczna - wyjaśnia prawnik. - Czyli: czy dostawca treści nie zostanie postawiony w takiej sytuacji, powiedzmy, kafkowskiego procesu, ponieważ będzie się mógł odwoływać, ale nie będzie wiedział, od czego, a co gorsze, to odwołanie będzie rozpatrywane długi czas, bo sądy administracyjne mają bardzo odległe terminy. To spowoduje, że skutecznej ścieżki odwoławczej nie będzie, bo ten potencjalny spór przed sądem będzie już w dużym stopniu sporem o pietruszkę - dodaje.

- Ponadto dla ostudzenia emocji dobrze byłoby, gdybyśmy wiedzieli jako opinia publiczna, jak często ten mechanizm usuwania czy blokowania będzie stosowany - kontynuuje Klicki. - Podczas obowiązywania poprzedniej ustawy antyterrorystycznej my (Fundacja Panoptykon - red.) próbowaliśmy się dowiedzieć, jak często szef ABW korzysta z możliwości blokowania treści. Nie udało się nam uzyskać tej informacji, ponieważ szef ABW stwierdził, że jej ujawnienie zagraża bezpieczeństwu państwa. Ponieważ więc ta nowa ustawa musi przejść jeszcze ścieżkę sejmową, oczekiwałbym od posłów, że mogliby coś poprawić w tej kwestii. Nie tylko w celu zaspokojenia ciekawości, lecz uspokojenia nastrojów i zarzutów o cenzurę poprzez pokazanie, że skala tego zjawiska nie jest niepokojąca, o ile tak jest - kończy ekspert.

Podsumowując: nowelizacja ustawy o działaniach antyterrorystycznych nie jest inicjatywą obecnego rządu, tylko wdrożeniem przepisów unijnych, których nie zdążył wdrożyć rząd Morawieckiego. Projekt nadaje nowe uprawnienia szefowi ABW: będzie mógł teraz nie tylko blokować, ale też usuwać z sieci treści o charakterze terrorystycznym. Takiego rozwiązania domaga się Unia Europejska.

Od posłów może zależeć jednak, jak przejrzysty będzie ten nowy mechanizm usuwania czy blokowania treści w sieci.