Przywrócenie praworządności po okresie rządów Zjednoczonej Prawicy to jedno z najważniejszych zadań, jakie postawiła sobie po wyborach demokratyczna większość. Zmiany miałyby dotyczyć też kierownictwa prokuratury, w tym stanowiska prokuratora krajowego. Czy jednak po nowelizacji ustawy nie zostało ono "zabetonowane"? Prawnicy zgodnie wskazują na pewien wadliwy przepis, ale co do jego obejścia już są podzieleni.
W umowie koalicyjnej podpisanej 10 listopada przez liderów Koalicji Obywatelskiej, Trzeciej Drogi i Nowej Lewicy zapowiedziano: "Przywrócimy porządek prawny, zachwiany przez działania poprzedników. Sądy będą wolne od nacisków politycznych, prokuratura będzie niezależna i apolityczna". Choć nie zapisano tego w umowie, ugrupowania koalicyjne opowiadają się za rozdzieleniem stanowiska ministra sprawiedliwości i prokuratora generalnego, które PiS połączyło w 2016 roku.
Rozdzielenie tych stanowisk, jak powiedział w TVN24 20 listopada w "Rozmowie Piaseckiego" były Rzecznik Praw Obywatelskich Adam Bodnar, to "absolutny priorytet". Tyle że do tego potrzeba zmian w ustawie Prawo o prokuraturze - a te może zawetować prezydent Andrzej Duda. Do odrzucenia prezydenckiego sprzeciwu obecna większościowa koalicja nie ma w Sejmie wystarczającej liczby głosów.
Drugi problem to obsada kierownictwa Prokuratury Krajowej. Na jej czele stoi Dariusz Barski, zaufany człowiek Zbigniewa Ziobry. 14 grudnia, jak przypomniała "Rzeczpospolita", wejdą w życie ustawowe zmiany dotyczące Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu. Zakładają, że uprawnienia w zakresie kontroli inwigilacji prowadzonej przez służby specjalne przejmie od prokuratora generalnego - czyli obecnie Zbigniewa Ziobry - pierwszy zastępca prokuratora generalnego, czyli prokurator krajowy, którym jest Dariusz Barski. PiS uchwalił ten przepis rzutem na taśmę 7 lipca, a 17 sierpnia - czyli już w trakcie kampanii wybiorczej - odrzucił weto Senatu do tej ustawy na ostatnim posiedzeniu Sejmu IX kadencji. Co więcej, uchwalono też wtedy, że prokurator krajowy będzie miał pełnię decyzji kadrowych w prokuraturze: tylko on ma prawo nadzorowania śledztw dotyczących korupcji czy przestępczości zorganizowanej. Według prokurator Aleksandry Antoniak-Drożdż ze Stowarzyszenia Prokuratorów Lex Super Omnia dzięki tym zmianom w ustawie "kierowanie prokuraturą przez PG [prokuratora generalnego] będzie miało charakter pozorny, bo faktycznie nadzór nad działalnością tego organu będzie sprawował PK [prokurator krajowy]".
Można skruszyć "beton" w Prokuraturze Krajowej? Ekspertyza profesora Chmaja
Jak wyjaśnialiśmy w Konkret24, Prokuratura Krajowa jest jedną z kilku instytucji państwowych "zabetonowanych" przez odchodzącą władzę. Do odwołania prokuratora krajowego i jego zastępców premier potrzebuje zgody prezydenta. Ten przepis obowiązuje dopiero od 2016 roku, czyli od początku rządów Zjednoczonej Prawicy. W lipcu 2023 roku wprowadzono dodatkowy wymóg: zgoda prezydenta na odwołanie prokuratora krajowego musi być na piśmie. Tak więc przekazanie przez ministra Ziobrę części uprawnień prokuratora generalnego swojemu człowiekowi (Dariuszowi Barskiemu), który ma stanowisko prokuratora krajowego, z jednoczesnym zabezpieczeniem pozycji Barskiego poprzez wymóg zgody prezydenta na jego usunięcie jest postrzegane jako "zabetonowanie" Prokuratury Krajowej. "Zmiany te ewidentnie wskazują na zamiar utrwalenia kadry kierowniczej w obecnym składzie personalnym" – oceniło stowarzyszenie prokuratorów Lex Super Omnia.
Ruch Ziobry z przekazaniem części uprawnień Barskiemu wydaje się skutecznie "utrwalać kadrę kierowniczą" sprzyjającą PiS. Jednak 17 listopada prokurator Ewa Wrzosek (to ona wszczęła śledztwo w sprawie korespondencyjnych wyborów prezydenckich w 2020 roku) umieściła na platformie X taki cytat: "Prezes Rady Ministrów jest uprawniony do odwołania Prokuratora Krajowego, o ile z wnioskiem takim wystąpi Prokurator Generalny. Skutek odwołania Prokuratora Krajowego nastąpi z chwilą wydania aktu przez premiera. Dla jego ważności i skuteczności nie jest wymagany żaden akt innego organu władzy publicznej, w tym Prezydenta RP".
To słowa z przygotowanej w listopadzie dla Senatu ekspertyzy autorstwa konstytucjonalisty prof. Marka Chmaja - analizuje w niej konstytucyjność art. 14 par. 1 ustawy Prawo o prokuraturze. Artykuł ten, uchwalony za rządów Zjednoczonej Prawicy, brzmi:
Prokuratora Krajowego jako pierwszego zastępcę Prokuratora Generalnego oraz pozostałych zastępców Prokuratora Generalnego w liczbie nie większej niż 7 powołuje spośród prokuratorów Prokuratury Krajowej i odwołuje z pełnienia tych funkcji Prezes Rady Ministrów na wniosek Prokuratora Generalnego. Prokuratora Krajowego oraz pozostałych zastępców Prokuratora Generalnego powołuje się po uzyskaniu opinii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, a odwołuje za jego pisemną zgodą.
Wnioski prof. Chmaja są następujące: - Konstytucja RP nie przyznaje prezydentowi żadnych uprawnień w sferze kształtowania obsady urzędów czy to prokuratora generalnego, czy prokuratora krajowego; - by wszystkie akty urzędowe prezydenta były skuteczne, wymagają kontrasygnaty premiera, a wyjątki są zawarte w art. 144 ust. 3 konstytucji - i ten katalog ma charakter zamknięty (akty te wywołują więc skutki prawne dopiero po uzyskaniu akceptacji ze strony premiera);. - odmowa prezydenta wyrażenia zgody na odwołanie prokuratora krajowego - by była skuteczna - musiałaby być uzależniona od kontrasygnaty premiera; "przepis jest zatem obarczony wadą logiczną (pętlą), która uniemożliwia jego prawidłowe i racjonalne stosowanie" - analizuje prof. Chmaj; - art. 14 par. 1 w omawianym zakresie "stoi w rażącej i oczywistej sprzeczności z przewidzianym w Konstytucji RP podziałem kompetencji pomiędzy organy władzy wykonawczej"; zdaniem prof. Chmaja premier powinien ten przepis pominąć i bezpośrednio stosować przepisy konstytucji.
Konstytucjonalista uważa więc: "Udzielenie zgody, odmowa udzielenia zgody albo brak zajęcia przez Prezydenta RP stanowiska w przedmiocie odwołania Prokuratora Krajowego nie ma doniosłości prawnej. Akt odwołania Prokuratora Krajowego będzie skuteczny z chwilą jego podjęcia przez Prezesa RM".
Pod postem prokurator Wrzosek jest ponad dwieście komentarzy, w wielu internauci kpią z manewru Zbigniewa Ziobry: "No i pozamiatane, Zbyszku jednak nie był na tych zajęciach"; "Znaczy się janusze betonowania?"; "Zero wątpliwości"; "Przeczytałem tę opinię i jest całkowicie zrozumiała dla zwykłego inżyniera"; "Barski nie będzie zadowolony...." (pisownia postów oryginalna).
Czy więc zmiana na stanowisku prokuratora krajowego jest rzeczywiście tak prosta?
Przepis "odwraca relację" prezydent-premier określoną w Konstytucji RP
Konkret24 zapytał trzech innych ekspertów prawa, co sądzą o konkluzjach profesora Chmaja. W podobny sposób jak on wypowiada się dr hab. Joanna Juchniewicz z Katedry Prawa Konstytucyjnego i Nauki o Państwie na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Warmińsko-Mazurskiego w Olsztynie. W opinii dla Konkret24 pisze, że wymóg zgody prezydenta na odwołanie prokuratora krajowego narusza "wynikający z ustawy zasadniczej podział zadań między prezydentem a Radą Ministrów". I analizuje: "W art. 126 konstytucji wyraźnie zostały określone zadania głowy państwa: czuwanie nad przestrzeganiem konstytucji, stanie na straży suwerenności i bezpieczeństwa zewnętrznego, nienaruszalności i niepodzielności terytorium państwa (i w tym kierunki idą kompetencje prezydenta)".
Jak zauważa dr Juchniewicz, prezydent nie ma konstytucyjnych kompetencji w odniesieniu do prokuratorów. Dlatego jej zdaniem uzależnienie odwołania prokuratora krajowego od zgody prezydenta "jest zbyt daleko idącym uprawnieniem, wkraczającym w zakres zadań, które powierzone zostały Radzie Ministrów".
Podobnie jak prof. Chmaj, dr Juchniewicz uważa, że od strony logicznej rozwiązanie zawarte w znowelizowanej wersji ustawy Prawo o prokuraturze jest wątpliwe ze względu na wymóg kontrasygnaty premiera do zgody prezydenta na odwołanie prokuratora krajowego. Poza tym, jak wskazuje dr Juchniewicz, "nie został określony termin, w jakim prezydent powinien wyrazić zgodę, więc zaniechanie ze strony prezydenta blokuje możliwość dokonania zmian na stanowisku prokuratora krajowego". Ekspertka przypomina, że prokurator krajowy jest pierwszym zastępcą prokuratora generalnego, stąd "umożliwienie prezydentowi faktycznego zatamowania odwołania prokuratora krajowego jest zwyczajnie nieracjonalne, bo uniemożliwia prokuratorowi generalnemu możliwość współpracy z tym, z kim chce i do kogo ma zaufanie".
Również dr Marcin Krzemiński z Katedry Prawa Konstytucyjnego na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Jagiellońskiego w Krakowie popiera zarzut prof. Chmaja co do niekonstytucyjności cytowanego wyżej art. 14. "Zasada konstytucyjna polega na tym, że Prezydent musi mieć zgodę premiera na swój akt urzędowy, z wyjątkiem kompetencji wprost zwolnionych konstytucją z tego wymogu. Ustawa tę relację odwraca, więc zarzut niekonstytucyjności wydaje się być słuszny" - pisze w opinii dla Konkret24. Dr Krzemiński podziela opinię prof. Chmaja, że "bezpośrednie stosowanie Konstytucji oznacza możliwość pomijania niekonstytucyjnej regulacji ustawowej przez każdego rodzaju organ czy podmiot (nie tylko sądy)."
Co do kwestii pominięcia przez prof. Chmaja zasady domniemania konstytucyjności ustawy (czyli że ustawę należy stosować, choćby było oczywiste, że jest niekonstytucyjna, dopóki nie zostanie skutecznie podważona przed Trybunałem Konstytucyjnym) dr Krzemiński uważa: "Taki zarzut w stosunku do opinii prof. Chmaja byłby niesłuszny, ponieważ domniemanie konstytucyjności ustawy powinno być rozumiane tak jak określa to prof. Andrzej Grabowski - jedynie jako rozkład ciężaru dowodu w postępowaniu przed TK. A w przypadku kolizji ustawy z Konstytucją logicznym jest, że musimy dać pierwszeństwo aktowi stojącemu wyżej w hierarchii źródeł prawa".
Przepis "cieszy się domniemaniem konstytucyjności"
Natomiast wątpliwości co do ekspertyzy prof. Chmaja wyraził w opinii dla Konkret24 dr Mateusz Radajewski z Katedry Prawa na Wydziale Prawa i Komunikacji Społecznej Uniwersytetu SWPS. Jego zdaniem nawet jeżeli przyjąć, że mechanizm odwołania prokuratora krajowego określony w art. 14 par. 1 Prawa o prokuraturze jest niezgodny z konstytucją, "to cieszy się on domniemaniem konstytucyjności i dopóki nie zostanie uchylony ustawą lub wyrokiem TK [Trybunału Konstytucyjnego], obowiązuje."
Doktor Radajewski nie zgadza się ze stwierdzeniem prof. Chmaja, że zastosowanie art. 14 jest niemożliwe z powodu "pętli logicznej" mającej w nim występować. "Choć konieczność kontrasygnowania przez premiera zgody prezydenta na odwołanie prokuratora krajowego może wydawać się osobliwa, to jednak nie wiąże się z nią żaden paradoks, który czyniłby całą konstrukcję wadliwą na poziomie logicznym - po prostu akt prezydenta wyrażający zgodę na odwołanie prokuratora krajowego musi dodatkowo posiadać dla swej ważności podpis prezesa Rady Ministrów" – tłumacz dr Radajewski.
Jak podkreśla: "Nie ma w tym mechanizmie niczego, co czyniłoby go niemożliwym do zastosowania". Podaje przykład: "Jest to zresztą konstrukcja do pewnego stopnia podobna do tej zastosowanej w art. 134 ust. 4 konstytucji, zgodnie z którym Naczelny Dowódca Sił Zbrojnych jest powoływany i odwoływany na wniosek premiera przez prezydenta, którego akt w tej sprawie również musi być osobno podpisany przez premiera. Także w tym przypadku inicjatywa pochodzi od prezesa Rady Ministrów, ale ostateczna decyzja personalna zależy od prezydenta, który musi na nią uzyskać - formalnie osobną - zgodę premiera".
Kwestionuje też opinię prof. Chmaja w sprawie niezgodności art. 14 z konstytucją, bo ta "w żaden sposób nie określa ustroju prokuratury". W związku z tym, jak uważa dr Radajewski, "trudno jest twierdzić, że jakieś szczegółowe rozwiązanie w tym zakresie może być z nią niezgodne". "W szczególności Konstytucja nie określa, że prokuratura musi podlegać wyłącznie rządowi i być wolna od wpływu innych organów państwa. (...) W obecnym stanie prawnym skuteczne odwołanie prokuratora krajowego jest możliwe tylko za pisemną zgodą Prezydenta RP i nie istnieją podstawy konstytucyjne do pominięcia tego wymogu" - podsumowuje dr Radajewski. Jego zdaniem zignorowanie art. 14 par. 1 Prawa o prokuraturze może doprowadzić do pogłębienia panującego już kryzysu prawnego, a status ewentualnego nowego prokuratora krajowego mógłby być podważany.
Źródło: Konkret24