"Lokalna półka", czyli jak PiS już to planował i dlaczego nic z tego nie wyszło

Kolejną propozycję w ramach ofensywy programowej Prawo i Sprawiedliwość ogłosiło spotem wyemitowanym 6 września na platformie X. Post brzmiał: "3 konkret PiS to program 'Lokalna półka', czyli obowiązek, aby markety w swojej ofercie miały minimum 2/3 owoców, warzyw, produktów mlecznych i mięsnych oraz pieczywa pochodzących od lokalnych dostawców. Wzmocni to pozycję lokalnych dostawców względem innych ogniw łańcucha dostaw żywności, a także ułatwi dostęp konsumentów do produktów wytworzonych przez mniejszych, również lokalnych producentów". W spocie były minister rolnictwa Jan Krzysztof Ardanowski opowiadał o głównych założeniach nowego "konkretu" (jak partia nazywa swoje propozycje) PiS.

Podobnie jak w przypadku zapowiedzi modernizacji osiedli z wielkiej płyty i poprawy jakości posiłków w szpitalach obietnica "lokalnej półki" nie jest nowym pomysłem. Mało tego - do jego autorstwa przyznają się i Lewica, i Agrounia, i PSL.

Opozycyjni politycy ostro krytykują pomysł PiS dotyczący lokalnych produktów - ale dlatego, że jest zły, tylko że powielony i przez dwie kadencje rządów PiS podobnego rozwiązania nie wprowadził. Na konferencji prasowej 6 września pod Ministerstwem Rolnictwa i Rozwoju Wsi lider Agrounii (kandydujący do Sejmu z list KO) Michał Kołodziejczak mówił: "Ministrze Telus, mam do ciebie pytanie: jak dzisiaj zapewnić dwie trzecie schabu na półkach sklepowych, skoro dziś Polacy nie produkują nawet połowy mięsa schabowego, które jest jedzone w Polsce?" - pytał. Na platformie X napisał: "Chodziłem, protestowałem, przesiadywałem w ministerstwie na rozmowach. Po to, by wprowadzili 51 proc. polskich produktów w sklepach. Czterech PiS-owskich ministrów mówiło że się nie da. Dziś z całym aparatem propagandy, kolejny raz robiąc z siebie i nas idiotów obiecują, że to zrobią. To postulat Agrounii" (pisownia oryginalna).

Z kolei lider Nowej Lewicy Włodzimierz Czarzasty na konferencji prasowej 6 września zarzucił premierowi Mateuszowi Morawieckiemu, że kradnie pomysły Lewicy. "Jest pan złodziejem pomysłów. (…) Pan poseł Arkadiusz Iwaniak półtora roku temu złożył w imieniu Lewicy ustawę, z której jasno i wyraźnie wynika, że chcemy, żeby polskie produkty stanowiły w sklepach, jeżeli chodzi o polską żywność, 70 procent; żeby były oznaczane, że są polskimi produktami, żeby również był oznaczony poziom cukru" – powiedział Czarzasty.

A szef ludowców Władysław Kosiniak-Kamysz tego samego dnia w Radiu Zet mówił: "Jeśli chodzi o ten pomysł, dobrze, że PiS realizuje nie dość, że nasze postulaty, to jest postulat zapisany w Krajowym Planie Odbudowy - skrócenie łańcucha dostaw. Nie wiedziałem, że w tej kampanii umiłowanie do Unii Europejskiej wyjdzie z ust PiS-u" – ironizował prezes PSL. Po czym zaznaczył: "Muszą być te gospodarstwa, one nie mogą upaść. I muszą być małe sklepy. Ile sklepów upadło, małych? 10 tysięcy małych sklepów zawiesiło działalność w 2022 roku, cztery tysiące małych sklepów przestało istnieć w ubiegłym roku".

Z kontekstu wypowiedzi Kosiniaka-Kamysza można wnioskować, że chodzi mu o małe sklepy spożywcze. Danych na temat zamykających się takich sklepów nie udało nam się znaleźć. O sklepach zawieszających działalność i likwidowanych w 2022 roku pisała w styczniu "Rzeczpospolita", bazując na danych wywiadowni gospodarczej Dun & Bradstreet. Podała jednak dane dotyczące wszystkich sklepów, nie tylko spożywczych: według nich w 2022 roku zlikwidowano 4 tys. sklepów, a 10 tys. zawiesiło swoją działalność. To te same liczby, o których mówił prezes PSL. Natomiast według Głównego Urzędu Statystycznego w 2021 roku (ostatnie dane) wszystkich sklepów było 331 tys., o 11 tys. więcej niż w 2020 roku.

PSL przypomina swój pomysł o handlu detalicznym rolników. Na tym mniej więcej PiS buduje swoją obietnicę na trzecią kadencję. 9 kwietnia 2015 roku (czyli za rządów PO-PSL) Sejm uchwalił ustawę o zmianie ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Umożliwiła rolnikom nieopodatkowaną i odformalizowaną produkcję oraz sprzedaż przetworzonych produktów rolnych, np. pieczywa, wędlin, dżemów, kompotów serów.

Zjednoczona Prawica po objęciu władzy kontynuowała politykę poprzedników. 16 listopada 2016 roku Sejm uchwalił ustawę o zmianie niektórych ustaw w celu ułatwienia sprzedaży żywności przez rolników. Mogli sprzedawać swoje produkty "konsumentom finalnym", ale nie sklepom. Taką możliwość od 2019 roku – czyli sprzedaży przez rolników produktów rolnych "na rzecz zakładów prowadzących handel detaliczny z przeznaczaniem dla konsumenta finalnego", a więc sklepom, restauracjom, stołówkom - dała dopiero ustawa z 9 listopada 2018 roku o zmianie niektórych ustaw w celu ułatwienia sprzedaży żywności przez rolników do sklepów i restauracji.

Kilka miesięcy później, w marcu 2019 roku, premier Mateusz Morawiecki na Europejskim Forum Rolniczym zorganizowanym w Jasionce pod Rzeszowem zapowiedział, że rząd chce "doprowadzić do tego, żeby na półkach były towary z markami polskimi, a nie tylko z markami sklepów wielkopowierzchniowych". "Chcemy, aby w ten sposób rolnicy mogli budować siłę swojej marki" – mówił premier. "Chcemy zaproponować ustawę, która w sposób obligatoryjny i realny obniży możliwość sprzedaży przez sieci wielkopowierzchniowe ich własnych produktów, pod ich własną marką. To szalenie utrudnia osiągnięcie przyzwoitej marży przez polskich producentów" - dodał.

Skończyło się na zapowiedziach. Ustawa nie powstała, ale sprawa miała ciąg dalszy.

Premier Morawiecki obiecywał ograniczenie sprzedaży towarów pod markami własnymi marketów, a nie określenie, ile lokalnych, polskich produktów mają sprzedawać sieci handlowe. Natomiast o konieczności wprowadzenia minimum na sprzedaż polskich produktów rolno-spożywczych pisał 19 kwietnia 2020 roku w interpelacji poseł PiS Michał Cieślak. Na platformie X przypomniał o tym 6 września dziennikarz serwisu Wiadomoscihandlowe.pl Paweł Jachowski.

Zdaniem posła Cieślaka w sieciach handlowych "powinien się znaleźć określony przez państwo polskie procent asortymentu rolno-spożywczego pochodzący od krajowych producentów, w tym z lokalnej gospodarki". Ten udział w "konkrecie" PiS określono na 2/3, czyli 66 proc.

Parlamentarzysta pytał: "Czy istnieją przeciwwskazania do wprowadzenia przepisów obligujących wszystkie sieci handlowe w Polsce do zaopatrzenia swoich placówek w artykuły rolno-spożywcze pochodzące od lokalnych producentów - producentów z powiatu, w którym znajduje się market, lub w przypadku braku takiego producenta z powiatów sąsiadujących, lub od najbliżej położonego zakładu? Oczywiście chodzi o artykuły rolno-spożywcze, takie jak: pieczywo, mleko, jaja, nabiał, wędliny, mięso, warzywa i owoce, przetwory i soki warzywne i owocowe, wyroby mączne itp.".

Poseł Cieślak jako przykłady podawał rozwiązania z Rumunii i Bułgarii. W odpowiedzi z 26 maja 2020 roku Marek Niedużak, ówczesny podsekretarz stanu w Ministerstwie Rozwoju, odpisał, że takie rozwiązanie "budzi wątpliwości w zakresie zgodności z przepisami prawa UE, w tym swobodą przepływu towarów (art. 34 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej) i swobodą przedsiębiorczości (art. 49 TFUE)" (pisownia oryginalna, wytłuszczenie od redakcji). Poinformował też posła, że rozwiązania przyjęte w Rumunii w 2016 roku "skutkowały wszczęciem przeciw Rumunii postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. Przepisy te w praktyce nigdy nie zostały w pełni w wdrożone i ostatecznie w bieżącym roku zmienione przez Parlament Rumunii".

Rzeczywiście, parlament rumuński w 2016 roku uchwalił ustawę zobowiązującą sieci handlowe do sprzedaży co najmniej 51 proc. rumuńskich produktów rolno-spożywczych. Komisja Europejska 15 lutego 2017 roku wszczęła przeciwko Rumunii postępowanie o naruszenie art. 34 i 49 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej. 2 lipca 2020 roku - po tym jak Rumunia wycofała się z wcześniejszych przepisów - Komisja Europejska zamknęła postępowanie (więcej o sprawie w dalszej części tekstu).

Również zdaniem prawników, z którymi rozmawiał Konkret24, zapowiedź "Lokalna półka" może być niezgodna z prawem europejskim.

- "Lokalni producenci" czyli jacy? – zastanawia się dr hab. Piotr Bogdanowicz, profesor z Katedry Prawa Europejskiego Uniwersytetu Warszawskiego. Zakłada, że w projektowanych przepisach termin zostałby doprecyzowany poprzez np. wyznaczenie określonej odległości od sklepu. Z tak wyznaczonego obszaru sklep miałby brać 2/3 produktów spożywczych. Zdaniem eksperta taki obowiązek dla marketów naruszałby jednak Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. - Nie mówiąc już o wskazaniu, że przez określenie "lokalne" rozumiemy "polskie" – ocenia prof. Bogdanowicz. "Chodzi o swobodę przepływu towarów. Wszak dwie trzecie, a to znacząca wielkość, produktów lokalnych na półkach może oznaczać jednocześnie o dwie trzecie produktów innych producentów, także z innych państw, mniej. Może to zatem wpłynąć poważnie na wymianę handlową z nimi – zauważa prawnik. Przyznaje, że rząd mógłby zacząć od działań promocyjnych i zachęcać Polaków do kupowania lokalnych produktów bez żadnych obowiązków dla sklepów - lecz i w tym zakresie, patrząc na orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości, rząd musiałby zachować ostrożność. Albowiem:

- Myślę, że tę "lokalność" na pewno bardzo łatwo można przekuć na konkretny przepis, na przykład określić dany obszar: gmina, powiat czy odległość od sklepu – mówi w rozmowie z Konkret24 dr hab. Aleksander Cieśliński, profesor z Katedry Prawa Międzynarodowego i Europejskiego Uniwersytetu Wrocławskiego. Ale i on uważa, że wprowadzenie takich ogólnokrajowych zasad zrodzi całą masę problemów. – Może się okazać, że w danym powiecie to działa, ale w innym na przykład nie będzie mleczarni albo jedyny producent pomidorów będzie w jakiejś gminie poza wyznaczonym obszarem – podaje przykładowo. No i podkreśla kwestię prawa europejskiego. – Bez znaczenia, czy będziemy rozumieć "lokalność" jako produkty regionalne, czy polskie, wprowadzenie takiej preferencji będzie oznaczało ograniczenie swobody dla sklepów i funkcjonowania prowadzonych przez nich kanałów dystrybucji. Przecież te podmioty mają popodpisywane jakieś umowy. Taki obowiązek kupowania lokalnego będzie naruszał artykuł 49 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej, czyli naruszał swobodę przedsiębiorczości – ocenia ekspert (wytłuszczenie od redakcji). Chodzi o przepis:

Oczywiście, PiS nie zaproponował nowych przepisów, przedstawił na razie ogólną zapowiedź. - Jednak wszelkie kanalizowanie dystrybucji towarów w sposób dyskryminujący producentów z innych państw Unii Europejskiej jest oczywistym naruszeniem swobody przepływu towarów określonej w artykule 34 TFUE – zaznacza profesor Cieśliński.

Jest to jeden z fundamentów unii celnej oraz rynku wewnętrznego, aby każdy mógł nabywać towary pochodzące z któregokolwiek państwa członkowskiego, a każdy producent unijny miał równy dostęp do rynków krajowych pozostałych państw i oczywiście konkretnych sklepów. - Natomiast proponowane rozwiązanie oznacza wypchnięcie towarów importowanych z polskiego rynku. Oczywiście, politycznie to bardzo atrakcyjnie brzmi w kampanii wyborczej, ale autorzy projektu muszą uświadomić sobie, że ofiarami takich rozwiązań stać się mogą, paradoksalnie, polscy producenci rolni i nie tylko – ocenia prawnik. I kończy: - Jeżeli proponowane rozwiązanie nie rozejdzie się po kościach jak wiele innych haseł wyborczych i rzeczywiście zostaną przyjęte tego rodzaju przepisy, należy spodziewać się skargi Komisji Europejskiej do TSUE.

Niemal analogiczne zasady do tych proponowanych teraz przez PiS chciała wprowadzić Rumunia. Gdy na jej przykład powołał się w interpelacji poseł Cieślak, wiceminister Niedużak odpowiedział mu: "Rozwiązania wprowadzone w tym kraju w 2016 r. skutkowały wszczęciem przeciw Rumunii postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. Przepisy te w praktyce nigdy nie zostały w pełni w wdrożone i ostatecznie w bieżącym roku zmienione przez Parlament Rumunii".

W lutym 2020 roku serwis Wiadomoscihandlowe.pl opisywał, że w Rumunii wprowadzono prawo zobowiązujące sieci handlowe do stosowania tzw. krótkiego łańcucha dystrybucji. Detaliści musieli przynajmniej połowę żywności zamawiać bezpośrednio u miejscowych producentów, ewentualnie ze zrzeszeń producenckich. Takie regulacje zostały uznane przez Komisję Europejską za naruszające zasady wolnej konkurencji, swobodnego wybierania produktów przez konsumentów i naruszające fundamentalną zasadę w Unii – wolnego przepływu towarów. Po zakończeniu postępowania naruszeniowego KE zażądała od Rumunii zmiany dyskryminujących przepisów. Rumuński parlament zmienił prawo na początku 2020 roku.

Profesor Cieśliński w rozmowie z Konkret24 przytacza jeszcze przykład Irlandii. Na początku lat 80., czyli zaraz po tym jak ten kraj dołączył do UE, irlandzki rząd przygotował i sfinansował kampanię "Buy Irish" ("Kupuj irlandzkie"). Zaplanowano szeroką kampanię promocyjną – specjalne etykiety, serwis internetowy, działania reklamowe. Jednak wszystko to zostało zakwalifikowane przez Komisję Europejską jako naruszenie prawa wspólnotowego.

Jednak Irlandia w 1982 roku przegrała sprawę przed Europejskim Trybunałem Sprawiedliwości, który uznał, kampanię "za środek o skutku podobnym do ograniczeń ilościowych w swobodnym przepływie towarów". Według TSUE kampania ograniczała wewnątrzwspólnotową wymianę towarów. – W tym przypadku nie było obowiązku dla sklepów, tak jak proponuje teraz to PiS, a zaledwie nikogo niewiążąca kampania promocyjna – zauważa profesor Cieśliński.