Komisja do spraw rosyjskich wpływów w energetyce? Nie, komisja ds. wpływów na wszystko

Sejm we wtorek 13 grudnia zajmie się projektem ustawy autorstwa posłów Prawa i Sprawiedliwości "o Państwowej Komisji do spraw badania wpływów rosyjskich na bezpieczeństwo wewnętrzne Rzeczypospolitej Polskiej w latach 2007-2022". Powołanie takiej komisji politycy PiS zapowiadali na przełomie października i listopada. Stało się to po tym, jak klub Koalicji Obywatelskiej złożył wniosek o powołanie komisji śledczej do zbadania prawidłowości, legalności oraz celowości działań podejmowanych przez organy i instytucje publiczne w celu zapobiegania i przeciwdziałania wpływom zagranicznych służb specjalnych na politykę energetyczną Polski w okresie od 1 lipca 2013 r. do 20 października 2022 r., a także zaniechań w zakresie wykrycia tychże wpływów.

23 października prezes PiS Jarosław Kaczyński mówił w Zamościu, że najlepszą drogą, żeby wyjaśnić kwestię uzależnienia energetycznego Polski od Rosji, jest powołanie przez Sejm specjalną ustawą komisji na wzór komisji reprywatyzacyjnej.

"Chcemy powołania komisji weryfikacyjnej do sprawy zbadania całości procesów, decyzji związanych z polskim bezpieczeństwem energetycznym po 2007 roku, ewentualnych wpływów rosyjskich" – mówił z kolei 2 listopada rzecznik PiS Radosław Fogiel w radiu RMF.

Od tamtej pory w obiegu publicznym funkcjonuje nazwa "komisja do spraw bezpieczeństwa energetycznego" i wciąż jest mowa o tym, że ma się zająć polityką energetyczną Polski. "Chcemy przedstawić projekt ustawy dotyczącej powołania komisji, która zbadałaby politykę energetyczną prowadzoną przez rząd polski od 2007 roku" - powiedział 28 listopada Jarosław Kaczyński na konferencji prasowej.

O tym, że komisja ma zająć się kwestiami energetyki, mówili również posłowie opozycji np. Bartosz Arłukowicz w Onet Opinie, Marek Sawicki z PSL w rozmowie z Pap.pl, Artur Dziambor w "Kawie na ławę" 3 grudnia czy Ryszard Terlecki 6 grudnia w Polskim Radiu. W omówieniach wypowiedzi polityków w mediach społecznościowych również pojawia się sformułowanie "bezpieczeństwo energetyczne". To oznaczałoby, że komisja miałaby się zajmować wyłącznie takimi sprawami jak budowa gazoportu, Baltic Pipe czy rosnącym w czasach rządów PiS importem węgla z Rosji.

Przeczą temu zapisy projektu ustawy, w którym słowa "energetyka" i "energetyczne" nie pojawiają się ani razu.

Sformułowanie "bezpieczeństw energetyczne" jest wciąż powtarzane mimo że od 1 grudnia w Sejmie znajduje się projekt ustawy o komisji do spraw badania wpływów rosyjskich na bezpieczeństwo wewnętrzne Rzeczypospolitej Polskiej w latach 2007-2022. W art. 3 zapisano:

Komisja ma więc znacznie szerszy zakres działalności niż tylko "bezpieczeństwo energetyczne", co potwierdza także uzasadnienie do projektu: "Okoliczności wymagają (…) podjęcia działań nadzwyczajnych, które zmierzają do ochrony interesów Rzeczypospolitej Polskiej. Stąd też potrzeba powołania Komisji, która dokona całościowego przeglądu wpływów rosyjskich, które zagrażają bezpieczeństwu wewnętrznemu Rzeczypospolitej Polskiej" (podkreślenia redakcji).

"Konieczne jest dokonanie weryfikacji działań osób odpowiedzialnych za podejmowanie decyzji w strategicznych dla funkcjonowania państwa sektorach w ciągu ostatnich 15 lat" – czytamy dalej w uzasadnieniu projektu ustawy.

W uzasadnieniu raz pada odniesienie do polityki energetycznej Polski i wpływu na nią Federacji Rosyjskiej: "Cyklicznie wydawane raporty już od 2009 roku ABW wskazują, że wpływ osób i podmiotów powiązanych z Federacją Rosyjską ma miejsce nie tylko przez tradycyjne działania operacyjne, ale także przez biały wywiad oraz działania lobbingowe, które dążą do rozpoznania mechanizmów procesów decyzyjnych w polskiej polityce i gospodarce – , w szczególności od roku 2011, przedmiotem tych działań była polityka energetyczna Rzeczypospolitej Polskiej" (pisownia oryginalna).

Jak zauważa dr hab. Joanna Juchniewicz z Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Warmińsko-Mazurskiego w opinii dla Konkret24, komisja ma być ona organem administracji publicznej i ma badać wpływy rosyjskie na bezpieczeństwo wewnętrzne RP. "Zgodnie z konstytucją organem odpowiedzialnym za bezpieczeństwo wewnętrzne państwa jest Rada Ministrów, a zatem to głównie jej działalność powinna być poddana kontroli. Do kontroli nad działalnością Rady Ministrów przewidziana jest konstytucyjna instytucja komisji śledczej, bo kontrolę nad działalnością Rady Ministrów sprawuje Sejm. W tym wypadku ma być utworzona Komisja, organ konstytucji nieznany, o nieustalonej pozycji ustrojowej" - wskazuje dr Juchniewicz..

Niezwykle szeroki jest krąg osób, które mogą stanąć przed komisją, wymienia je art. 4 ust. 1 ustawy. To nie tylko funkcjonariusze publiczni (Kodeks karny w art. 115 par. 13 wyróżnia dziesięć kategorii takich osób) – a więc ministrowie, parlamentarzyści, radni itp. Oprócz nich wezwani mogą także być szefowie spółek (państwowych i prywatnych), wszyscy ci, którzy podejmowali czynności urzędowe, brali udział w stanowieniu prawa, negocjowali umowy międzynarodowe a także "wpływali lub starali się wywrzeć wpływ" na rozmaite działania - a więc urzędnicy rozmaitych szczebli, negocjatorzy umów międzynarodowych, legislatorzy w resortach itd.

Według dr. Marcina Krzemińskiego z Katedry Prawa Konstytucyjnego Uniwersytetu Jagiellońskiego, przed komisją może stanąć na przykład szeregowy pracownik urzędu gminy, "który zrepostował w medium społecznościowym np. informację 'ropa drożeje'. Bo komisja może ją uznać korzystną dla Rosji i żeby wymierzyć sankcje, wcale nie musi to być informacja nieprawdziwa" - podkreśla ekspert w opinii dla Konkret24. "I za to teoretycznie komisja może pozbawić możliwości sprawowania funkcji związanych z dysponowaniem środkami publicznymi do dziesięciu lat, co przy tak ukształtowanych przesłankach, organie i procedurze - godzi w konstytucyjną zasadę równego dostępu do służby publicznej" - stwierdza dr Krzemiński.

Zgodnie z art. 4 ust. 2:

Przed komisję, mogą być wezwani także szefowie mediów, fundacji, działacze stowarzyszeń, związków zawodowych i partii politycznych oraz osoby, które godziły w interes RP w zakresie "organizacji systemu opieki zdrowotnej, w szczególności zwalczania chorób zakaźnych" oraz "ochrony granicy państwowej Rzeczypospolitej Polskiej". Z ostatnich dwóch zapisów wynika, że może chodzić o przypadki ruchów antyszczepionkowych, jak i osoby pomagające uchodźcom, przedostającym się do Polski przez granicę z Białorusią.

Nie chodzi więc tylko o gaz, ropę czy węgiel z Rosji. Co więcej, do podjęcia postępowania przez komisję nie trzeba wyraźnych dowodów, wystarczy jedynie "prawdopodobieństwo", że jakaś osoba działała pod rosyjskim wpływem. Co oznacza zupełną dowolność w prowadzeniu postępowań przez komisję.

Jak zauważa w opinii dla Konkret24 dr Marcin Krzemiński, projekt ustawy o komisji ds. rosyjskich wpływów "jest kalką rozwiązań przyjętych w niekonstytucyjnej ustawie o tzw. komisji weryfikacyjnej (o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa - red.) - łącznie z dożywotnim immunitetem członków (art. 13 projektu) i stanowi próbę ominięcia przepisów konstytucji o sejmowej komisji śledczej - co pośrednio przyznają projektodawcy w uzasadnieniu projektu".

Komisja według projektu ma być organem administracji publicznej i ma się składać z dziewięciorga członków w randze sekretarzy stanu, powoływanych i odwoływanych przez Sejm, a przewodniczącego komisji wybiera premier. Ustawa nie określa ani trybu, ani większości niezbędnej do powołania członka komisji. To oznaczałoby, że wybór następowałby zwykłą większością głosów (więcej głosów za, niż głosów przeciw), co w obecnym układzie w Sejmie dawałoby PiS przewagę w obsadzaniu komisji.

W przypadku natomiast powoływania członków sejmowej komisji śledczej jej skład jest wybierany bezwzględną większością (więcej głosujących za, niż głosujących przeciw i wstrzymujących się od głosowania) i musi "odzwierciedlać reprezentację w Sejmie klubów i kół poselskich mających swoich przedstawicieli w Konwencie Seniorów". Niewykluczone więc, że to może być jeden z powodów tego, że PiS nie chce komisji śledczej, czego z kolei domagała się KO I PSL.

Co więcej, art. 13 projektu, który wskazywał dr Krzemiński, stanowi, że "przewodniczący oraz członkowie Komisji nie mogą być pociągnięci do odpowiedzialności za swoją działalność wchodzącą w zakres sprawowania funkcji w Komisji". "To szerszy immunitet niż mają parlamentarzyści, bo nawet ci mogą odpowiadać za działania związane z wykonywaniem mandatu jeśli naruszyli dobra osób trzecich (art. 105 ust. konstytucji). W tym zakresie projekt jest oczywiście sprzeczny z zasadą równości wobec prawa" - podkreśla dr Krzemiński. Według niego, nikt - ani premier, ani Sejm - nie będzie ponosił politycznej i prawnej odpowiedzialności za działanie tej komisji.

Drugim powodem tego, że PiS nie chce rosyjskich śladów w Polsce badać poprzez sejmową komisję śledczą może być to, że ustawa o sejmowej komisji śledczej daje osobie wezwanej istotne gwarancje procesowe – może mieć pełnomocnika, może uchylić się od odpowiedzi na konkretne pytania, wnioskować o uchylenie pytania, żądać od komisji podjęcia określonych czynności, wnioskować o wyłączenie członka komisji w trakcie posiedzenia.

Tymczasem, osoba wezwana przed komisję ds. rosyjskich wpływów ma jedynie prawo do wypowiedzenia się w sprawie zebranych dowodów dopiero wtedy, kiedy przewodniczący Komisji – zamknie rozprawę i wyznaczy termin do wypowiedzenia się.

Osoba wezwana przed komisję do spraw rosyjskich wpływów co prawda może odmówić składania zeznań, ale jeśli komisja uzna tę odmowę za bezzasadną – może być ukarana grzywną do 20 tys. zł, jeśli to nastąpi ponownie – do 50 tys. zł. Takie same grzywny grożą za nieusprawiedliwione niestawienie się przed komisją. Przepisy ustawy o sejmowej komisji śledczej takich kar nie przewidują.

Projekt ustawy o komisji nie przewiduje kar, ale "środki zaradcze". Wobec osób, które uznano, że podejmowały decyzje ulegając rosyjskim wpływom, komisja może orzec: cofnięcie na dziesięć lat poświadczenia bezpieczeństwa, czyli odebrać dostęp do tajnych dokumentów; 10-letni zakaz pełnienia funkcji związanych z dysponowaniem środkami publicznymi i cofnięcie pozwolenia na broń lub wydanie zakazu posiadania broni na okres do dziesięciu lat.

Dwa pierwsze "środki zaradcze" w praktyce oznaczają zakaz pełnienia wysokich stanowisk rządowych – bo minister czy sekretarz stanu lub szef instytucji rządowej jest osobą, pełniącą funkcję związaną z dysponowaniem środkami publicznymi a praca na tych stanowiskach wymaga także poświadczenia bezpieczeństwa. Do orzeczenia 10-letniego zakazu zajmowania stanowisk związanych z finansami publicznymi wystarczy jedynie prawdopodobieństwo, że taka osoba może podejmować jakieś działania w przyszłości.

Jak zauważa dr hab. Joanna Juchniewicz , środki zaradcze to nowy rodzaj sankcji zbliżony do środków karnych określonych w Kodeksie karnym (m.in. pozbawienie praw publicznych, zakaz zajmowania określonego stanowiska, zakaz prowadzenia pojazdów itp.) i tego, co zapisano w ustawie o Trybunale Stanu (zakaz zajmowania kierowniczych stanowisk). - Dla mnie takie rozwiązanie - wymierzenie tej kary w formie decyzji administracyjnej, a jest to sankcja karna - jest niezrozumiałe i powiem nawet, że niedopuszczalne – ocenia dr hab. Juchniewicz. 

Czy wydanie zakazu pełnienia funkcji związanych z dysponowaniem środkami publicznymi mogłoby wpłynąć na zbliżające się kampanie wyborcze i wybory? - Oczywiście osoba objęta taką karą będzie mogła kandydować, bo przesłanki wykluczające bierne prawo wyborcze (prawo kandydowania - red.) są wskazane w konstytucji i tego zakazu tam nie ma – ocenia dr hab. Juchniewicz. - Ewentualne orzeczenie projektowanej komisji ds. wpływów nie wywoła skutków dla biernego prawa wyborczego do organów jednostek samorządu terytorialnego, do Sejmu i Senatu, a także w wyborach na urząd Prezydenta RP.

Kandydaci nie będą w żaden sposób eliminowani z procesu wyborczego – informuje dr hab. Michał Bernaczyk, profesor Uniwersytetu Wrocławskiego z Katedry Prawa Konstytucyjnego. A co w przypadku, gdy osoba pełni daną funkcję a komisja zakaże jej pełnienia funkcji związanych z dysponowaniem środkami publicznymi? - Radnych i parlamentarzystów ten zakaz nie dotyczy, bo nie obejmuje ich wyliczenie zawarte w ustawie o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, do której projekt się odwołuje – ocenia dr Krzemiński. Zaznacza, że gdyby taki zakaz otrzymał wójt lub burmistrz, byłaby to podstawa do wystąpienia z wnioskiem o jego odwołanie. 

Komisja będzie mogła także uchylać decyzje administracyjne, podjęte pod wpływem rosyjskim albo je unieważniać, pod warunkiem, że nie minęło dziesięć lat od chwili jej wydania lub może też stwierdzić, że decyzji nie można unieważnić, bo wywołała już nieodwracalne skutki prawne.

Od decyzji komisji, w tym od decyzji o nałożeniu środków zaradczych, nie będzie można się odwołać. Projekt w art. 39 ust. 1 przytaczając szereg przepisów z Kodeksu postępowania administracyjnego, które mają zastosowanie w sprawach nieuregulowanych w projekcie, pomija te określające administracyjny tryb odwoławczy, czyli możliwość odwołania do organu wyższej instancji. - Jest to o tyle zrozumiałe, że nad komisją ma nie być organu wyższego stopnia – ocenia dr Marcin Krzemiński.

Jednak zdaniem prawników, z którymi rozmawialiśmy, choć w projekcie nie jest napisane wprost o możliwości wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na wydaną przez komisję decyzję administracyjną, to będzie można to zrobić na zasadach ogólnych określonych w prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O takiej możliwości zapewniał 4 grudnia w "Kawie na Ławie" w TVN24 Adam Bielan, prezes koalicyjnej dla PiS Partii Republikańskiej. Bielan, choć przyznał, że nie czytał ustawy, mówił: "Rozmawiałem z naszymi legislatorami, autorami tej ustawy, (...) więc jest na pewno procedura odwoławcza przed sądami administracyjnymi, jest na pewno precedens w już obowiązujących ustawach i to jest tak naprawdę jedyna poważna sankcja, która jest zapisana w tej ustawie".

Pierwszy raport z prac komisja ma opublikować do 17 września 2023 roku, a więc jeszcze w obecnej kadencji Sejmu i w trakcie kampanii wyborczej przed wyborami do Sejmu i Senatu. To potwierdza sugestie opozycji, że celem tej komisji będzie, jak powiedział lider Nowej Lewicy Włodzimierz Czarzasty, "polowanie na jednego faceta" - czyli Donalda Tuska.