"Obstrukcja prac rządu"? Ilu ustaw prezydent nie podpisał

10 listopada w programie "Woronicza 17" w TVP1 rozmawiano o przyszłorocznych wyborach prezydenckich, potencjalnych kandydatach i kończącej się kadencji Andrzeja Dudy. Przypomnijmy: nie może on kandydować na trzecią kadencję. 

"Marszałek Szymon [Hołownia] jest tym kandydatem na kandydata, który ma szansę zjednać elektorat centroprawicy" - przekonywała Barbara Oliwiecka z Polski 2050. "I to jest bardzo ważne, bo naprawdę my musimy zrobić wszystko, żeby kandydat Prawa i Sprawiedliwości drugi raz nie wygrał wyborów prezydenckich, nie robił obstrukcji prac rządu tak, jak ma to... z czym się spotykamy" - dodała. Na to zareagował Łukasz Rzepecki, minister z Kancelarii Prezydenta RP: "Jak może prezydent robić obstrukcję prac rządu?" - zapytał. "No nie podpisując ustaw" - odparła Oliwiecka. "Ale państwo żadnych ustaw nie kierujecie na biurko prezydenta" - stwierdził minister Rzepecki. "Ustawa o Trybunale Konstytucyjnym, ustawa o Krajowej Radzie Sądownictwa..." - zaczął wyliczać senator KO Krzysztof Kwiatkowski. "Wie pan, że są to jawnie, skrajnie niekonstytucyjne ustawy" - odparł Rzepecki i dodał: "Chyba jedyne dwie. Jedyne dwie".

Czy rzeczywiście na biurko prezydenta nie są kierowane teraz "żadne ustawy"? Minister Rzepecki nie sprecyzował, o jakie konkretnie ustawy mu chodziło: o rządowe czy projekty poselskie. Sprawdziliśmy więc, ile w tej kadencji Sejmu uchwalono już ustaw i jakie były ich losy.

Według art. 88 ust. 1 w zw. art. 122 ust. 2 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życie każdej ustawy jest podpisanie jej przez pezydenta, a następnie ogłoszenie w "Dzienniku Ustaw RP". Marszałek Sejmu przekazuje prezydentowi ustawę do podpisu po zakończeniu nad nią prac w Sejmie i Senacie. Ten następnie może w ciągu 21 dni: - podpisać ustawę; - zawetować; - nie zdecydować się na podpisanie i skierować do Trybunału Konstytucyjnego (kontrola prewencyjna na podstawie 122 ust. 3 konstytucji); - podpisać i skierować do Trybunału Konstytucyjnego (kontrola następcza na podstawie art. 191 ust. 1 konstytucji). Przy czym, o ile w trybie prewencyjnym ustawą zajmuje się pełny skład TK (co najmniej 11 z 15 sędziów), to w trybie kontroli następczej trybunał rozpatruje wniosek tylko w składzie pięcioosobowym.

Adwokatka dr Monika Haczkowska z Polskiego Towarzystwa Prawa Konstytucyjnego w przesłanej w lutym tego roku opinii dla Konkret24 (zajmowaliśmy się wówczas losem ustawy budżetowej) podkreślała, że w przypadku kontroli prewencyjnej Trybunał Konstytucyjny ma dwa miesiące na wydanie orzeczenia, ale przy kontroli następczej nie jest związany tym terminem. Przed wydaniem orzeczenia TK istnieje domniemanie konstytucyjności ustawy. Trybunał z reguły bada, czy nie została naruszona procedura i czy zachodzi zgodność materialna ustawy z konstytucją. 

Z tym że rząd Donalda Tuska nie uznaje obecnego składu Trybunału Konstytucyjnego za zgodnego z polskim prawem. Od marca 2024 roku nie publikuje jego orzeczeń. Powodem jest zasiadanie w TK tzw. sędziów dublerów (sprawę tę szczegółowo opisaliśmy w Konkret24) i kierowanie trybunałem przez Julię Przyłębską.

6 marca 2024 roku Sejm przyjął uchwałę w sprawie usunięcia skutków kryzysu konstytucyjnego lat 2015-2023 - stwierdził w niej, że "uwzględnienie w działalności organu władzy publicznej rozstrzygnięć Trybunału Konstytucyjnego wydanych z naruszeniem prawa może zostać uznane za naruszenie zasady legalizmu przez te organy". Zasada legalizmu wynika z art. 7 konstytucji, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Sejm uznał też, że Julia Przyłębska, która pełni funkcję prezesa TK, jest na tym stanowisku osobą nieuprawnioną. W uchwale czytamy, że jej wyboru na prezesa TK dokonano bez wcześniejszego uzyskania - wymaganej prawem - uchwały zgromadzenia ogólnego sędziów TK. Ponadto, jak wskazano, kadencja Przyłębskiej wygasła 21 grudnia 2022 roku. "Wszystkie decyzje proceduralne w zakresie kierowania pracami Trybunału Konstytucyjnego, a zwłaszcza wyznaczenie składów orzekających, podejmowane przez Julię Przyłębską mogą być podważane" - czytamy.

Sejm stwierdził też, że ze względu na uchwały sejmowe dotyczące wyboru sędziów TK podjęte z rażącym naruszeniem prawa Mariusz Muszyński, Justyn Piskorski i Jarosław Wyrembak nie są sędziami Trybunału Konstytucyjnego. W związku z tym orzeczenia TK z ich udziałem są dotknięte wadą prawną, a wady te dotyczą także decyzji, jakie podejmowali wcześniej Henryk Cioch i Lech Morawski, których zastąpili Piskorski i Wyrembak.

Sejm ocenił też, że TK w obecnym kształcie jest niezdolny do wykonywania zadań, co - jak czytamy w uchwale - "wymaga ponownej kreacji sądu konstytucyjnego, zgodnie z konstytucyjnymi zasadami oraz przy uwzględnieniu głosu wszystkich sił politycznych szanujących porządek konstytucyjny". Uchwała wskazuje, że sędziowie odnowionego TK powinni być wybrani z udziałem głosu opozycji. "Ustalanie składu osobowego powinno być rozłożone w czasie tak, aby potwierdzić wolę kreacji tego organu w sposób wolny od perspektywy bieżącej kadencji Sejmu i Senatu" - głosi uchwała.

7 maja 2021 roku Europejski Trybunał Praw Człowieka w wyroku ocenił, że prezydent Andrzej Duda złamał polskie prawo, odmawiając w 2015 roku zaprzysiężenia prawidłowo wybranych sędziów, a następnie mianując na ich miejsce nowych, wybranych przez Sejm, zignorował wcześniejsze wyroki TK. Zaś 13 grudnia 2024 roku w uzasadnieniu jednego z postanowień siedmioro sędziów Izby Karnej SN stwierdziło: "Organ, w którego składzie zasiadają osoby powołane na miejsca wcześniej obsadzone, nie jest organem opisanym w konstytucji jako Trybunał Konstytucyjny. Wydane przez niego decyzje nie wywierają zatem skutków powszechnego obowiązywania i ostateczności".

W sprawie Trybunału Konstytucyjnego panuje pat - na początku grudnia prace w TK powinno zacząć trzech nowych sędziów, jednak o wolne miejsca nikt nie walczy, bo Sejm nie wskazał kandydatów na ich miejsce. Nie zgłosiły takowych nie tylko partie rządzące, ale też PiS. - To sytuacja absolutnie patowa - uważa konstytucjonalistka dr Dominika Haczkowska.

Przypomnijmy: posłanka Oliwiecka stwierdziła, że obecnie rządzący "spotykają się z obstrukcją prac rządu" ze strony prezydenta - czemu minister Rzepecki zaprzeczył. Bo według niego to rządzący nie kierują ustaw na biurko prezydenta. Jednak ani prezydencki minister, ani posłanka Trzeciej Drogi nie mają racji. Choć rzeczywiście procedowanie przez Andrzeja Dudę sejmowych ustaw można określić jako "obstrukcję".

Otóż na sejmowej stronie w zakładce z uchwalonymi w tej kadencji parlamentu ustawami jest 100 pozycji. Przeanalizowaliśmy każdą. Jak obliczyliśmy, marszałek Sejmu przekazał do podpisu prezydentowi Andrzejowi Dudzie 89 ustaw (stan na 18 listopada 2024). 10 ostatnio uchwalonych przez Sejm czeka na rozpatrzenie przez Senat. W przypadku jednej już tak się stało, Sejm przyjął następnie część poprawek i ustawa będzie wkrótce przekazana do podpisu.

65 ustaw było autorstwa rządu (dwie z nich jeszcze premiera Mateusza Morawieckiego), 21 powstało w obecnym parlamencie, a obywatelskie projekty były trzy. Wśród 21 ustaw są trzy projekty, pod którymi podpisali się posłowie Polski2050: o zmianie ustawy o ograniczeniu handlu w niedziele i święta oraz niektóre inne dni; o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw; o uchyleniu ustawy o Państwowej Komisji do spraw badania wpływów rosyjskich na bezpieczeństwo wewnętrzne Rzeczypospolitej Polskiej w latach 2007-2022. A jedna z ustaw - o zmianie ustawy o świadczeniu pieniężnym z tytułu pełnienia funkcji sołtysa była autorstwa posłów Prawa i Sprawiedliwości.

Co zrobił z owymi 89 ustawami prezydent Andrzej Duda?

Podpisał: - 60 ustaw, które powstały w rządzie (dwie jeszcze za Mateusza Morawieckiego); - sześć ustaw z autorstwa posłów koalicji rządowej; - trzy ustawy, które złożyli obywatele; - trzy ustawy autorstwa posłów Polskiego Stronnictwa Ludowego; - dwie ustawy z podpisami parlamentarzystów Polski 2050; - dwie ustawy powstałe z inicjatywy sejmowych komisji; - jedną ustawę autorstwa PiS.

Z tych 77 w sumie podpisanych ustaw prezydent skierował do Trybunału Konstytucyjnego (przypomnijmy, że jego skład jest nieuznawany) aż 10 do kontroli w trybie następczym.

Odmówił podpisania czterech ustaw: - okołobudżetowej na rok 2024; - nowelizacji prawa farmaceutycznego; - nowelizacji ustawy o mniejszościach narodowych i etnicznych oraz języku regionalnym; - o likwidacji komisji ds. badania rosyjskich wpływów.

Cztery ustawy przesłał do TK w trybie kontroli prewencyjnej, czyli przed złożeniem podpisu. Były to: - nowelizacja Kodeksu wyborczego; - nowelizacja ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa; - ustawę Przepisy wprowadzające ustawę o Trybunale Konstytucyjnym - ustawę o Trybunale Konstytucyjnym.

Te trzy ostatnie są szczególnie istotne wobec opisanej wyżej sytuacji wokół Trybunału Konstytucyjnego i politycznych uwarunkowań decyzji prezydenta Andrzeja Dudy - ich celem jest bowiem próba odwrócenia przez rządzącą koalicję kluczowych reform w zakresie prawa, które wprowadzał rząd Zjednoczonej Prawicy.

Na początku sierpnia 2024 roku Andrzej Duda skierował do TK nowelizację ustawy o KRS. Głównym założeniem rządowej nowelizacji ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa jest to, by 15 sędziów-członków KRS było wybieranych w wyborach bezpośrednich i w głosowaniu tajnym przez wszystkich sędziów w Polsce, a nie - jak jest po zmianie przepisów z grudnia 2017 roku - przez Sejm. Po wyborze nowych członków KRS obecni sędziowie-członkowie Rady mieliby stracić mandaty. W ten sposób - w zamierzeniu resortu sprawiedliwości - KRS ma się stać niezależna od władzy ustawodawczej, a nowelizacja w tej sprawie ma być jedną z fundamentalnych zmian przywracających w Polsce praworządność. Nowelizacja przewiduje też, że prawo do kandydowania na członka KRS nie będzie przysługiwało sędziom, którzy nimi zostali po zmianie przepisów dotyczących KRS w 2017 roku. Zgodnie z nowelą nad wyborem 15 sędziów-członków KRS ma czuwać Państwowa Komisja Wyborcza, która ma być odpowiedzialna za organizowanie wyborów, m.in. za weryfikację zgłoszeń czy drukowanie kart głosowania. W KRS mają być reprezentowani sędziowie wszystkich szczebli.

Na początku października 2024 roku Andrzej Duda skierował natomiast do TK dwie ustawy mające zreformować sam trybunał. Obie ustawy dotyczące Trybunału Konstytucyjnego razem z przyjętą w marcu uchwałą Sejmu i propozycją zmiany konstytucji stanowią pakiet - prezentowanej jeszcze na początku marca przez szefa MS Adama Bodnara i polityków rządzącej koalicji - kompleksowej reformy TK. Nowa ustawa o TK zakłada, że sędziowie trybunału będą wybierani przez Sejm większością 3/5 głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów. Kandydaci mają mieć od 40 do 70 lat i w czteroletnim okresie poprzedzającym wybór nie mogą sprawować mandatu posła, senatora lub posła do Parlamentu Europejskiego, być członkiem Rady Ministrów ani partii politycznych. Regulacja ustanawia 14-dniowy termin odebrania ślubowania sędziowskiego przez prezydenta, liczony od dnia wyboru przez Sejm. W połowie września Sejm przyjął poprawki Senatu do ustaw reformujących Trybunał Konstytucyjny. Poprawki umożliwią m.in. wybranemu przez Sejm sędziemu Trybunału złożenie ślubowania bez udziału prezydenta - przed notariuszem. Wprowadzają też pełną jawność oświadczeń majątkowych sędziów.

Przepisy wprowadzające ustawę o Trybunale Konstytucyjnym zawierają regulacje przejściowe, dostosowujące i uchylające obecnie obowiązujące ustawy odnoszące się do funkcjonowania Trybunału. Jednocześnie - jak przewidziano - wydane w ostatnich latach wyroki TK w składzie z udziałem "osób nieuprawnionych do orzekania" miałyby być "nieważne i niewywierające skutków".

Cztery już uchwalone ustawy czekają wciąż na podpis prezydenta Andrzeja Dudy.