Ustawa budżetowa w Trybunale Konstytucyjnym w trybie następczym. Czym on jest i co oznacza

Prace nad ustawą budżetową na 2024 rok parlament zakończył 24 stycznia. Tego samego dnia marszałek Sejmu Szymon Hołownia poinformował, że przekazał tę ustawę do prezydenta. Andrzej Duda w środę, 31 stycznia, oświadczył, że podpisał ustawę budżetową na 2024 rok, ale jednocześnie zdecydował o skierowaniu jej i dwóch innych ustaw podpisanych tego dnia w trybie kontroli następczej do Trybunału Konstytucyjnego.

W komunikacie Kancelaria Prezydenta RP wyjaśnia, że stało się tak "z uwagi na wątpliwości związane z prawidłowością procedury uchwalenia ww. ustaw tj. brakiem możliwości udziału w pracach Sejmu nad tymi ustawami przez posłów Mariusza Kamińskiego i Macieja Wąsika". To politycy PiS prawomocnie skazani 20 grudnia 2023 roku, a ułaskawieni 23 stycznia 2024 roku przez prezydenta. W wyniku prawomocnego skazania utracili poselskie mandaty, lecz prezydent się z tym nie zgadza. W komunikacie kancelarii o podpisaniu przez Andrzeja Dudę trzech ustaw i skierowaniu ich do TK poinformowano: "Analogiczne działania będą podejmowane przez Prezydenta RP każdorazowo w przypadku uniemożliwienia Posłom wykonywania ich mandatu, pochodzącego z wyborów powszechnych".

Ustawy, w sprawie których zdecydował 31 stycznia Andrzej Duda to:

Do decyzji prezydenta odniósł się premier Donald Tusk. "Budżet podpisany i o to chodziło. Reszta bez znaczenia. Pieniądze trafią do ludzi, nic tego nie zatrzyma" – napisał w serwisie X. Minister finansów Andrzej Domański w rozmowie z tvn24.pl powiedział: "Najważniejsze jest to, że budżet jest podpisany".

Ruch prezydenta na gorąco komentowali politycy. Posłanka KO Kamila Gasiuk-Pihowicz kpiła w poście na platformie X, że "Trybunał Przyłębskiej niedługo będzie orzekał czy mamy lato czy zimę". "Budżet jest podpisany. Będą podwyżki dla nauczycieli, podwójna waloryzacja rent i emerytur, program Aktywna Mama i wiele dobrych zmian. Dublerzy tego nie zablokują" - napisała (pisownia postów oryginalna). Senator Krzysztof Kwiatkowski przypomniał wydarzenia z 2016 roku, gdy "posłowie PiS zabarykadowali się w Sali Kolumnowej i przegłosowali budżet w 236 osób" i "uniemożliwiono wtedy głosowanie ponad 200 posłom opozycji". "Wtedy nie skierował Pan budżetu do TK, teraz upomina się Pan o brak możliwości udziału 2 posłów. Kpina" - podsumował.

Mimo informacji Kancelarii Prezydenta o "wątpliwościach związanych z prawidłowością procedury uchwalenia ustaw" Andrzej Duda w wygłoszonym następnego dnia (1 lutego) oświadczeniu stwierdził, że "rząd będzie mógł realizować te zobowiązania, które podjął, te zobowiązania, które wpisał do ustawy budżetowej". "Cieszę się, że taka możliwość będzie" - podkreślił.

Jaka jest więc przyszłość ustawy budżetowej oraz dwóch innych, które trafiły do Trybunału Konstytucyjnego w trybie następczym? Czy rzeczywiście, jak napisał premier Tusk, "reszta [jest] bez znaczenia"? Możliwe scenariusze przedstawiają eksperci, których Konkret24 poprosił o konsultację.

Procedurę uchwalania ustawy budżetowej - także w przypadku przesłania jej do TK - opisuje Konstytucja RP. Zgodnie z jej zapisami, gdy marszałek Sejmu przedstawia uchwaloną ustawę do podpisu prezydentowi, ten może: podpisać ustawę; zawetować ją; nie zdecydować się na podpisanie i skierować ją do Trybunału Konstytucyjnego (kontrola prewencyjna na podstawie 122 ust. 3 konstytucji); podpisać ustawę i skierować ją do Trybunału Konstytucyjnego (kontrola następcza na podstawie art. 191 ust. 1 konstytucji).

Przy czym o ile w trybie prewencyjnym ustawą zajmuje się pełny skład TK (co najmniej 11 z 15 sędziów), to wniosek w trybie kontroli następczej trybunał rozpatruje tylko w składzie pięcioobowym.

Warto zwrócić uwagę, że wniosek prezydenta o zbadanie zgodności ustawy z konstytucją - bez względu na to, czy złożony przed, czy po podpisaniu ustawy - może dotyczyć wybranych przepisów danej ustawy, a nie całej. W przypadku decyzji prezydenta z 31 stycznia tak się nie stało.

Adwokatka dr Monika Haczkowska z Polskiego Towarzystwa Prawa Konstytucyjnego w opinii dla Konkret24 zauważa, że w przypadku kontroli prewencyjnej Trybunał Konstytucyjny ma dwa miesiące na wydanie orzeczenia, ale przy kontroli następczej nie jest związany tym terminem. Ekspertka przypomina, że przed wydaniem orzeczenia TK istnieje domniemanie konstytucyjności ustawy. Wyjaśnia, że TK z reguły bada, czy nie została naruszona procedura i czy zachodzi zgodność materialna z konstytucją. Podkreśla, że w przypadku ostatniego wniosku prezydenta nie wiemy jednak, o zbadanie jakiej kwestii zawnioskował Andrzej Duda.

Doktor Mateusz Radajewski z Katedry Prawa Uniwersytetu SWPS w analizie dla Konkret24 pisze: "Jeżeli Prezydent zakwestionował wyłącznie proceduralne aspekty uchwalenia ustawy budżetowej, to TK może jedynie stwierdzić, że cała ustawa budżetowa jest zgodna albo niezgodna z Konstytucją". I dalej: "Jeśli więc TK przychyliłby się do wątpliwości Prezydenta, oznaczałoby to stwierdzenie niekonstytucyjności całości ustawy budżetowej".

Jak jednak pisze dr Radajewski: "jeszcze nigdy w historii nie doszło do stwierdzenia niekonstytucyjności całości ustawy budżetowej, zwłaszcza po jej podpisaniu, a zatem już w czasie jej obowiązywania". Co wtedy? "Takie rozstrzygnięcie w normalnych warunkach implikowałoby konieczność przygotowania nowego projektu ustawy, a następnie uchwalenia go przez parlament" - odpowiada.

Doktor Monika Haczkowska przypomina: - Do tej pory, jeżeli trybunał stwierdził niekonstytucyjność ustawy ze względu na niezachowanie procedury, to nie ze względu na niepełną obsadę Sejmu. A były takie sytuacje: w przypadku śmierci lub otrzymania nominacji danej osoby na inny urząd. Takich sytuacji mieliśmy naprawdę wiele. Trybunał orzekał o niezgodności pod względem proceduralnym na przykład, gdy okazało się, że Senat wniósł poprawki, jednak wykroczył poza zakres swoich kompetencji albo nie można było wnieść pewnych poprawek w trzecim czytaniu. To były tego typu sprawy i nie było ich dużo.

Lecz i ona przyznaje, że może się zdarzyć, iż TK orzeknie, że ustawa jest w całości niezgodna z konstytucją ze względu na uchybienia proceduralne. Może także stwierdzić częściową niezgodność ustawy z konstytucją - wtedy, kiedy odnosiłby się do przesłanek materialnych, a nie proceduralnych.

Pytana o scenariusz po tym, gdy Trybunał Konstytucyjny stwierdza niekonstytucyjność całej ustawy budżetowej, odpowiada: - Rząd przygotowuje nową ustawę, ale nie ustawę budżetową, tylko ustawę o prowizorium na kilka miesięcy albo na pół roku. Procedura jest dokładnie taka sama: odbywają się trzy czytania w Sejmie, przesłanie do akceptacji senatorów, a później do prezydenta. Terminy są takie same, tu nic innego nie może się wydarzyć. Jeśli Trybunał Konstytucyjny wydaje orzeczenie o niekonstytucyjności ustawy, w tym przypadku budżetowej, wówczas ustawa przestaje obowiązywać zostaje 'wyrzucona' z systemu prawnego.

Ekspertka wskazuje na odpowiedni przepis Konstytucji RP:

Konstytucjonalista doktor Kamil Stępniak spodziewa się wydania przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenia o konstytucyjności lub niekonstytucyjności całej ustawy. Prezydent zaskarżył bowiem tryb procedowania ustaw, w tym ustawy budżetowej, bo stoi na stanowisku, że w uchwalaniu budżetu nie uczestniczyły osoby, które są posłami. - Takie orzeczenie byłoby jednak z punktu widzenia konstytucyjnego aberracją - uważa dr Stępniak. - Konstytucja przewiduje kworum, by uchwalać dane ustawy. Sporna kwestia dwóch osób nie może na to wpłynąć - argumentuje.

Uważa, że w przypadku orzeczenia trybunału o niekonstytucyjności ustawy budżetowej dojdzie do bezprecedensowej sytuacji. - W doktrynie przyjmuje się, że na okres krótszy niż rok powinna być to raczej ustawa o prowizorium - przyznaje dr Stępniak. Lecz według niego mimo ewentualnej konieczności uchwalenia nowych przepisów rząd nie będzie miał związanych rąk. - Będziemy mieli sytuację przejściową i rząd w międzyczasie będzie pracował na projekcie budżetu - wyjaśnia.

Natomiast dr Radajewski tłumaczy, że w przypadku, gdy TK orzeknie o niezgodności całości ustawy z konstytucją, nie może narzucić rządowi terminu ewentualnego przygotowania nowego projektu ustawy i uchwalenia go przez parlament. "Skoro jednak uchwalenie ustawy budżetowej jest obowiązkiem, należałoby przyjąć, że skuteczne stwierdzenie niekonstytucyjności budżetu oznaczałoby konieczność niezwłocznego rozpoczęcia prac nad nową ustawą. Warto zwrócić uwagę, że jeżeli jedyną podstawą stwierdzenia takiej niekonstytucyjności byłyby wady proceduralne na etapie sejmowym, rząd mógłby zgłosić od razu ten sam projekt budżetu co poprzednio" - wyjaśnia. "Jeżeli TK uznałby skutecznie, że budżet został uchwalony w niekonstytucyjnym trybie, należałoby przyjąć, że ta ustawa nigdy nie obowiązywała" - pisze dr Radajewski. - "W orzecznictwie TK już wiele lat temu sformułowana została bowiem teza, że naruszenie procedury uchwalania ustaw skutkuje tym, że do uchwalenia ustawy tak naprawdę nie doszło. Do czasu ponownego uchwalenia ustawy budżetowej należałoby więc stosować zasadę z art. 219 ust. 4 Konstytucji i prowadzić gospodarkę finansową na podstawie rządowego projektu budżetu".

"Obecnie sytuację komplikować mogą wątpliwości co do statusu orzeczenia TK w tej sprawie, które może być nieuznawane przez część organów państwa. Jeśli Prezydent podtrzyma praktykę odsyłania do TK każdej ustawy, Trybunał będzie stwierdzał ich niekonstytucyjność, a organy państwa będą kwestionować wyroki w tych sprawach, może dojść do chaosu prawnego na jeszcze większą skalę niż dotychczas" - przestrzega jednak w analizie dla nas dr Radajewski.

Również dr Stępniak zwraca uwagę, że wiele może zależeć od składu, w jakim trybunał będzie orzekał. - Jeżeli będą dublerzy, to będzie tak jak gdyby pan albo ja założylibyśmy togę sędziego i orzekali o budżecie - ocenia w rozmowie z Konkret24. - W związku z powyższym możliwy jest scenariusz, że rząd takiego rozstrzygnięcia nie uzna - dodaje.

Jednak dr Haczkowska uważa: "Mimo wielu wątpliwości co do tożsamości konstytucyjnej obecnego Trybunału, rząd nie może ignorować faktu, że takie orzeczenie zostało przez Trybunał wydane". Jej zdaniem Rada Ministrów może działać na podstawie projektu ustawy budżetowej ze względu na konieczność zachowania ciągłości. "To jest szczególna sytuacja. Zazwyczaj mówimy, że ustawa obowiązuje, ma moc aktu powszechnie obowiązującego dopiero wtedy, gdy przejdzie cały proces legislacyjny. Ustawa budżetowa to jedyny przypadek, w którym twórcy konstytucji wprowadzili takie zabezpieczenie" - podkreśla.

Andrzej Duda nie po raz pierwszy złożył w trybie następczym wniosek do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności ustawy z konstytucją. Według danych na stronie prezydent.pl postąpił tak dotychczas 12 razy. Również poprzedni prezydenci korzystali z tej ścieżki prawnej. Jak wynika z informacji na archiwalnych stronach prezydenta, podczas jednej kadencji prezydent Bronisław Komorowski co najmniej 15 razy kierował ustawy do TK, w tym siedem razy sięgał po tryb kontroli następczej. Z kolei prezydent Lech Kaczyński składał 19 razy wnioski do TK, w tym tylko trzy dotyczyły już podpisanych ustaw.

CZYTAJ WIĘCEJ W KONKRET24: Czym jest tryb następczy i jak go stosowali ostatni prezydenci?