PKW odrzuca sprawozdanie komitetu PiS, co dalej? Jest prawna dziura

Analiza opublikowana dzień przed ogłoszeniem decyzji PKW przedstawiająca możliwe scenariusze i prawne problemy.

Polska scena polityczna i opinia publiczna czekają w napięciu na decyzję Państwowej Komisji Wyborczej o przyjęciu bądź odrzuceniu sprawozdania Komitetu Wyborczego Prawo i Sprawiedliwość. PKW zapowiedziała, że zrobi to 29 sierpnia. Koalicja rządząca cały czas wskazuje przykłady na nielegalne finansowanie przez PiS i Suwerenną Polskę kampanii parlamentarnej, natomiast politycy PiS przekonują, że sprawozdanie ich komitetu pozytywnie ocenił biegły rewident, jego zdaniem wszystko było w porządku, a rząd wywiera presję na PKW. - Chodzi o politykę, nie chodzi o prawo - stwierdził poseł PiS Zbigniew Bogucki.

PKW dwukrotnie odwlekała decyzję. Wnioskowała do szeregu instytucji o przekazanie dokumentów i informacji o kwotach domniemanych nieprawidłowości. Dostała już odpowiedzi m.in. z: kancelarii premiera dotyczące zawiadomień do prokuratury w sprawach związanych z nieprawidłowościami w finansowaniu kampanii wyborczej do Sejmu i Senatu; Rządowego Centrum Legislacji w sprawie działań byłego szefa RCL Krzysztofa Szczuckiego i zatrudnionych tam osób; Naukowej i Akademickiej Sieci Komputerowej w sprawie tworzonych tam raportów analitycznych z monitoringu mediów na temat "wiarygodności Prawa i Sprawiedliwości"; Ministerstwa Sprawiedliwości dotyczące Funduszu Sprawiedliwości i spotu z udziałem Zbigniewa Ziobry; Ministerstwa Obrony Narodowej w sprawie pikników wojskowych, na których politycy PiS namawiali, by głosować na tę partię.

Z kolei PiS w związku ze zwłoką PKW zapowiedział złożenie pozwu cywilnego. A także złożenie skargi do Sądu Najwyższego w przypadku niekorzystnej decyzji PKW. "Jeżeli to sprawozdanie zostanie odrzucone, to mamy normalną ustawową drogę ścieżki odwoławczej – a więc odwołanie do Sądu Najwyższego i na pewno z tego instrumentu skorzystamy, bo to jest przewidziane prawem, no i będziemy czekać na decyzje Sądu Najwyższego w tej sprawie" - mówił 13 sierpnia w radiowej Jedynce Zbigniew Bogucki.

Zaś Krzysztof Bosak z Konfederacji przypominał tego samego dnia podczas wywiadu w Radiu Zet, że gdy jego partia odwoływała się od decyzji PKW do Sądu Najwyższego (o co chodziło, opisujemy w dalszej części tekstu), to przez okres trwania procesu pieniądze dostawała. "Ministerstwo Finansów wtedy wypłaca subwencję, jeżeli sprawa jest nieprawomocnie rozstrzygnięta" - tłumaczył. Czyli według niego nawet jeśli 29 sierpnia PKW odrzuci sprawozdanie PiS, lecz partia pójdzie z tym do Sądu Najwyższego, powinna otrzymywać pieniądze aż do prawomocnego werdyktu SN.

Zanosi się więc na wielką polityczną dyskusję. Bo niezależnie od tego, co zdecyduje PKW, emocje nie opadną. Jeśli PKW przyjmie sprawozdanie Komitetu Wyborczego PiS, niezadowolenie będzie wyrażać koalicja rządząca. Jeśli PKW sprawozdanie odrzuci... No właśnie. Wówczas sytuacja będzie prawnie - wbrew pozorom - jeszcze bardziej skomplikowana. Dlatego Krzysztof Izdebski, prawnik z Fundacji Batorego, już 13 sierpnia pisał w poście na X: "29 sierpnia sprawa wejdzie tylko i aż na kolejny etap". Zaś 26 sierpnia przypomniał: "Ciekawy tydzień przed nami. Podpowiem, że w dyskusjach pomocny będzie Kodeks Wyborczy, argumenty za uznaniem lub nie uznaniem Izby Spraw Publicznych Sądu Najwyższego".

Oto jakie prawne pytania i problemy zrodzi ewentualne odrzucenie przez PKW sprawozdania Komitetu Wyborczego PiS.

Decyzja PKW będzie dotyczyć rozpatrzenia złożonego przez Komitet Wyborczy Prawo i Sprawiedliwość sprawozdania złożonego po wyborach parlamentarnych 15 października 2023 roku. Od tej decyzji zależy, czy partia dostanie należną jej subwencję na cele statutowe oraz dotację podmiotową. Artykuł 28 ustawy o partiach politycznych stanowi, że subwencja należy się partiom, których komitety wyborcze przekroczyły trzyprocentowy próg wyborczy (albo sześcioprocentowy w przypadku koalicji wyborczych). Z kolei dotacja podmiotowa to zwrot przysługujący komitetowi wyborczemu za wydatki poniesione w kampanii. Przed wyborami tworzy się komitety, ponieważ, zgodnie z polskim prawem, kampania wyborcza nie może być finansowana przez partię polityczną. A każdy wydatek na kampanię musi być poniesiony przez komitet wyborczy. Jak to działa, w szczegółach opisuje ustawa Kodeks wyborczy.

Po każdych wyborach komitety wyborcze przedstawiają PKW sprawozdanie, w którym pokazują wszystkie wpływy i wydatki funduszu wyborczego. Według art. 144 par. 1 ustawy Kodeks wyborczy PKW w terminie sześciu miesięcy:

- przyjmuje sprawozdanie bez zastrzeżeń; - przyjmuje sprawozdanie ze wskazaniem uchybień, w szczególności w przypadku gdy pozyskane, przyjęte lub wydatkowane z naruszeniem przepisów o których mowa w pkt 3 lit. a, d i e środki finansowe nie przekraczają 1 proc. ogólnej kwoty przychodów komitetu wyborczego; albo - odrzuca sprawozdanie w przypadku: a) pozyskania lub wydatkowania środków komitetu wyborczego z naruszeniem przepisów; b) przeprowadzania zbiórek publicznych wbrew zakazowi; c) przyjęcia przez komitet wyborczy partii politycznej albo koalicyjny komitet wyborczy środków finansowych pochodzących z innego źródła niż Fundusz Wyborczy; d) przyjęcia przez komitet wyborczy wyborców albo komitet wyborczy organizacji korzyści majątkowych z naruszeniem przepisów; e) przyjęcia przez komitet wyborczy partii politycznej albo koalicyjny komitet wyborczy korzyści majątkowych o charakterze niepieniężnym.

Ten przepis należy rozumieć w ten sposób: - PKW przyjmuje sprawozdanie ze wskazaniem uchybień, jeśli łączna kwota naruszeń w przypadkach opisanych w podpunktach "a", "d" i "e" nie przekracza 1 proc. ogólnej kwoty przychodów komitetu wyborczego; - odrzuca w przypadkach opisanych w podpunktach "a", "d" i "e", jeśli łączna kwota naruszeń przekracza ten 1 proc.; - odrzuca zawsze w przypadkach z podpunktów "b" i "c".

Komitet PiS w swoim sprawozdaniu wykazał 38 781 152 zł przychodów. Zatem PKW będzie mogła odrzucić sprawozdanie, jeśli łączna kwota naruszeń przekroczy 1 proc. tego - czyli 387 811 zł.

Przyjęcie sprawozdania ze wskazaniem uchybień skutkuje koniecznością zwrotu do Skarbu Państwa pełnej kwoty naruszenia.

Natomiast odrzucenie sprawozdania niesie poważniejsze konsekwencje. Partia musi zwrócić kwotę naruszenia, a należna jej subwencja budżetowa na działalność statutową i dotacja podmiotowa zostają pomniejszone o kwotę stanowiącą równowartość trzykrotności wysokości środków pozyskanych lub wydatkowanych z naruszeniem przepisów. Przy czym to pomniejszenie nie może przekroczyć 75 proc. wysokości dotacji lub subwencji.

Odrzucenie sprawozdania mogłoby więc mieć ogromny wpływ na finanse PiS. Już teraz w mediach pojawiają się informacje, że partia ma problem ze spłaceniem wziętego na kampanię wyborczą 15-milionowego kredytu. Według serwisu tygodnika "Newsweek" "od sierpnia [2024 roku] bank nakłada już na PiS karne odsetki" i "żąda od PiS natychmiastowej spłaty kredytu".

Jest też inny istotny aspekt, o którym się nie mówi. Otóż PKW musi jeszcze ocenić złożone przez partię PiS - nie komitet wyborczy - "sprawozdanie roczne o źródłach pozyskania środków finansowych, w tym o kredytach bankowych i warunkach ich uzyskania oraz o wydatkach poniesionych ze środków Funduszu Wyborczego" za 2023 rok. Może się okazać, że odrzucenie sprawozdania komitetu wyborczego spowoduje w konsekwencji odrzucenie także sprawozdania rocznego. Wtedy PiS na podstawie art. 38d ustawy o partiach politycznych może stracić już całą subwencję budżetową i to na okres aż trzech lat.

Jeśli PKW odrzuci sprawozdanie Komitetu Wyborczego PiS, to w takim wypadku zgodnie z art. 145 Kodeksu wyborczego partia w terminie 14 dni od otrzymania decyzji PKW będzie miała prawo odwołać się do Sądu Najwyższego. Oczywiście, może też uznać decyzję PKW.

Sąd Najwyższy na ostateczne rozstrzygnięcie takiej sprawy ma 60 dni. Jeśli uzna skargę PiS, wówczas PKW jest zobowiązana automatycznie do przyjęcia sprawozdania. Jeśli jednak skargi nie uzna, decyzja PKW staje się prawomocna.

A gdy PiS po odrzuceniu sprawozdania przez PKW odwoła się do Sądu Najwyższego?

Subwencje i dotacje wypłaca partiom minister finansów. Wypłata subwencji następuje w czterech równych ratach, które trafiają na partyjne konta co kwartał aż do końca roku, w którym odbywają się kolejne wybory. Pierwsza rata wypłacona zostaje najpóźniej 30. dnia od dnia ogłoszenia przez PKW w "Monitorze Polskim" informacji o przyjętych i odrzuconych sprawozdaniach wyborczych komitetów wyborczych. Podstawą wypłaty jest złożony ministrowi finansów przez partię wniosek w terminie do 31 marca każdego roku o wypłacenie subwencji na dany rok, sporządzony na urzędowym formularzu i potwierdzony przez PKW w przedmiocie uprawnienia do subwencji oraz jej wysokości.

Dotacja natomiast jest wypłacana jednorazowo, w ciągu dziewięciu miesięcy od dnia wyborów (ten termin minął 15 lipca, stąd PiS chce pozwać PKW za zwłokę).

Kluczowe jest pytanie: czy po złożeniu skargi do Sądu Najwyższego należy wstrzymać wypłacenie pieniędzy z tytułu dotacji i subwencji dla PiS? Czy może trzeba wypłacić partii tylko to, co nie zostało zakwestionowane? A może jednak należy wypłacić całość, zaś jeśli SN skargi nie uzna, wtedy PiS będzie musiało pieniądze zwrócić? Jednym słowem: czy do prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd Najwyższy PiS powinien jakieś przelewy otrzymywać? No i tu jest problem, bo w tym zakresie prawo jest dziurawe i niejasne. Wprawdzie rozporządzenie ministra finansów z 2003 roku opisuje, jak dokładnie PKW potwierdza prawo do subwencji, jednak wprost nic nie mówi o przypadkach wypłaty w razie odrzucenia sprawozdania i złożenia przez partię skargi do PKW.

- Nie ma żadnego przepisu w Kodeksie wyborczym, który by opisywał, od kiedy subwencja i dotacja są wypłacane w zmniejszonej wysokości - zauważa Krzysztof Izdebski, prawnik z Fundacji Batorego. Wyjaśnia, że dotychczas zachowanie ministra finansów wynikało tylko z przyjętej praktyki. Również Wojciech Hermeliński, były szef Państwowej Komisji Wyborczej, sędzia Trybunału Konstytucyjnego w stanie spoczynku, podczas rozmowy z Konkret24 nie był w stanie przypomnieć sobie przepisu pasującego do założonej przez nas sytuacji. - Tu nie ma jasności - przyznaje. O stosowaną do tej pory praktykę zapytaliśmy więc Ministerstwo Finansów, ale do publikacji tekstu nie dostaliśmy odpowiedzi.

Jak jednak dowiedzieliśmy się nieoficjalnie od doświadczonego urzędnika znającego doskonale te kwestie, dotychczas praktyka była taka, że po negatywnej decyzji PKW minister finansów wypłacał jednak subwencje w pełnej wysokości, czekając na orzeczenie Sądu Najwyższego. - Decyzje PKW były przecież nieprawomocne, więc nie było podstaw do wstrzymania wypłat - tłumaczy nasz rozmówca. Jego słowa potwierdzają przypadki z przeszłości, które sprawdziliśmy. PKW odrzuciła dokumenty składane przez partie Konfederacja i Razem, a te zaskarżyły jej decyzje do Sądu Najwyższego. W obu sprawach nie zapadły jeszcze ostateczne orzeczenia. Jak poinformowano nas w biurach obu partii - i sprawdziliśmy w ich dokumentach - nieprawomocna decyzja PKW nie wstrzymała wypłacania subwencji tym partiom przez ministra finansów. Dlatego Krzysztof Bosak mówił w radiu, że "Ministerstwo Finansów wtedy wypłaca subwencję, kiedy sprawa jest nieprawomocnie rozstrzygnięta".

Tymczasem Wojciech Hermeliński uważa, że choć prawo tego nie reguluje, to "na logikę" powinno się stosować ogólną zasadę, że do ostatecznego orzeczenia SN minister wypłaca, ale tylko tę niekwestionowaną część subwencji. A jeśli SN zdecyduje na korzyść partii, wówczas dopłaca jej resztę.

Doktor Anna Frydrych-Depka specjalizująca się w prawie wyborczym, adiunkt na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Mikołaja Kopernika w Toruniu, w rozmowie z Konkret24 zwraca uwagę, że do wypłaty subwencji konieczne jest zatwierdzenie przez PKW wniosku złożonego przez partię o wypłatę - i zastanawia się, czy w przypadku odrzucenia sprawozdania komitetu PiS tak się stanie.

Zapytaliśmy Ministerstwo Finansów, co zrobi Andrzej Domański, jeśli PKW odrzuci sprawozdanie komitetu PiS i partia złoży skargę do SN: czy będzie wypłacać pieniądze, a jeśli nie, to czy subwencję wypłaci po wyroku Sądu Najwyższego. Do publikacji tekstu nie dostaliśmy odpowiedzi.

Przypomnijmy, co 13 sierpnia minister Domański mówił w Polsat News: "Najpierw muszę poczekać na decyzję PKW, na jej uzasadnienie. Moje działania, działania ministra finansów mają charakter bardziej materialno-techniczny. My weryfikujemy dokumenty, weryfikujemy dane, zabezpieczamy środki. Później realizujemy przelewy". Gdy prowadzący zapytał: "W tej chwili nie zadeklaruje pan jednoznacznie w sprawie Sądu Najwyższego w te albo wewte?", minister odpowiedział: "Nie. Poczekam na decyzję PKW".

Tymczasem w PKW usłyszeliśmy nieoficjalnie, że decyzja w sprawie wypłat należy do... ministra finansów.

Po złożeniu przez PiS skargi do Sądu Najwyższego będzie ją rozpatrywać Izba Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych - a to rodzi kolejny problem.

Bo ta izba została utworzona w 2018 roku wskutek "reformowania" wymiaru sprawiedliwości przez rząd Zjednoczonej Prawicy. Jej status jest podważany. W uchwale ze stycznia 2020 roku sędziowie SN stwierdzili, że izba ta jest "w całości złożona z wadliwie powołanych sędziów" przez upolitycznioną Krajową Radę Sądownictwa. A w wyroku z 8 listopada 2021 roku Europejski Trybunał Praw Człowieka stwierdził, że Izba Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych Sądu Najwyższego nie była "sądem ustanowionym przez prawo". Powtórzył to w wyroku z 23 listopada 2023 roku. 21 grudnia 2023 roku TSUE orzekł, że pytania skierowane do trybunału przez Izbę Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych "nie pochodzą od organu mającego status niezawisłego i bezstronnego sądu ustanowionego uprzednio na mocy ustawy, jak wymaga tego prawo Unii" (chodziło o powołaną w całości przez polityków nową KRS).

Jeśli więc ta izba odrzuci skargę PiS, partia może zarzucać jej, że podjęła "decyzję polityczną" - tylko że skład izby powołano za rządów PiS, więc byłoby to dziwne. Co się jednak stanie, gdy izba SN uzna skargę PiS i uchyli decyzję PKW o odrzuceniu sprawozdania komitetu wyborczego? Z jednej strony, art. 145 par. 6 Kodeksu wyborczego nie pozostawia wątpliwości: PKW będzie zobowiązana do automatycznego przyjęcia kwestionowanego wcześniej sprawozdania. Z drugiej strony, obecny rząd i rządząca koalicja mówią o wadliwości prawnej tej izby SN. Czy minister finansów uzna jej werdykt?

- Będzie to bardzo skomplikowana sytuacja. Rządzący na pewno będą podnosili kwestię, że rozstrzygający sprawę sąd został niewłaściwie obsadzony - ocenia Krzysztof Izdebski. Jest w stanie sobie wyobrazić scenariusz, że - powołując się na słuszne wątpliwości odnośnie do statusu Izby Kontroli - minister finansów nie będzie chciał wypłacić PiS należnych pieniędzy. O krok dalej idzie sędzia Wojciech Hermeliński. On uważa, że minister rzeczywiście nawet nie powinien uznać werdyktu tej izby z uwagi na orzeczenia TSUE oraz to, że orzekający sąd nie jest sądem. - Będzie to w jakiej części decyzja polityczna. Zdecyduje ten, kto ma "guzik z przelewem" - kwituje Izdebski.

- Jeżeli minister finansów odmówi wypłaty po automatycznym przyjęciu sprawozdania przez PKW, będzie to oznaczało, że podważa również status najwyższego organu wyborczego w Polsce. Nie chcę sobie nawet wyobrażać, jakie to by mogło rodzić konsekwencje - stwierdza z kolei dr Anna Frydrych-Depka. 

Żeby jeszcze skomplikować sprawę, przypomnijmy, że to właśnie Izba Kontroli stwierdziła w styczniu 2024 roku ważność ostatnich wyborów parlamentarnych. A tego werdyktu koalicja rządząca nie kwestionowała.

Według tego, co wyjaśniliśmy powyżej, w razie odrzucenia przez PKW sprawozdania Komitetu Wyborczego PiS subwencja i dotacja zostaną pomniejszone o kwotę stanowiącą równowartość trzykrotności wysokości środków pozyskanych lub wydatkowanych z naruszeniem przepisów, ale pomniejszenie nie może przekroczyć 75 proc. wysokości dotacji lub subwencji.

Zgodnie z wydanym po wyborach komunikatem PKW przewidywana wysokość rocznej subwencji dla PiS w okresie 2024-2027 wynosi 25 933 375,05 zł. Wysokość dotacji nie została jeszcze określona przez PKW. Korzystając jednak ze wzoru zawartego w Kodeksie wyborczym, można obliczyć, że będzie to 37,7 mln zł.

Trzykrotność środków pozyskanych lub wydatkowanych z naruszeniem przepisów nieprzekraczająca 75 proc. wysokości subwencji dla PiS byłoby to 19,5 mln zł rocznie oraz 28,3 mln zł jednorazowej dotacji. A ponieważ subwencja byłaby pomniejszana przez cztery lata, daje to możliwą maksymalną łączną stratę w wysokości 106,3 mln zł oraz konieczną do zwrotu łączną kwotę naruszenia. To wariant maksymalny. PiS otrzymałby wtedy przez cztery lata 6,5 mln zł w ramach subwencji.

Do naszych obliczeń przyjęliśmy wariant, że subwencja będzie pomniejszana co roku od rocznej kwoty subwencji. Lecz jak słyszymy od ekspertów, w grę może chodzić też możliwość pomniejszenia od całej subwencji na okres czterech lat, czyli od ponad 100 mln zł.

JEST DECYZJA PKW O ODRZUCENIU SPRAWOZDANIA. CZYTAJ W KONKRET24: Ile straci PiS?

Jeśli natomiast PKW przyjęłaby sprawozdanie, ale ze wskazaniem uchybień (czyli kwota naruszeń w małym stopniu przekracza limit 1 proc. przychodów komitetu), to w przypadku np. naruszeń wysokości 1 mln zł PiS straciłby 13 mln zł subwencji i 3 mln dotacji. Łącznie 16 mln zł.

Zaś w przypadku, gdyby PiS otrzymał prawo do subwencji i dotacji w pełnej wysokości, to w latach 2024-2027 dostałby łącznie 141,4 mln zł (subwencja plus dotacja).

Podsumowując: odrzucenie sprawozdania komitetu PiS i złożenie przez partię skargi do Izby Kontroli Sądu Najwyższego spowoduje, że - z braku uregulowań prawnych - to minister finansów sam musi zdecydować, czy do wydania werdyktu przez SN będzie wypłacał PiS subwencję i dotację. Natomiast po uznaniu przez SN skargi PiS minister będzie musiał de facto zdecydować, czy uzna werdykt izby, której status jest przez jego rząd podważany. Stąd takie wyczekiwanie na decyzję PKW.

Tekst aktualizowany 29 sierpnia 2024.