Kiedy na spotkaniu z posłami Lewicy 27 kwietnia premier Mateusz Morawiecki przekonał ich do poparcia ratyfikacji Funduszu Odbudowy, rząd zyskał pewność, że nawet przy sprzeciwie Solidarnej Polski ustawa ratyfikacyjna przejdzie w Sejmie. Głosowanie ma się odbyć 4 maja. Dotychczas ustawę ratyfikowało 19 z 27 państw Unii Europejskiej. Oprócz Polski, nie zrobiły tego wciąż: Austria, Estonia, Finlandia, Holandia, Irlandia, Rumunia i Węgry.

Tylko czego ma tak naprawdę dotyczyć głosowanie ratyfikacyjne w Sejmie? Czy tylko środków z  planowanego Funduszu Odbudowy, czy wszystkich środków łącznie: z Funduszu Odbudowy i z unijnego budżetu dla Polski na lata 2021-2027? Według obecnej narracji forsowanej przez rządzących chodzi o tę drugą opcję. Wyjaśniamy.

Fogiel: "O co idzie gra? O te ponad 770 miliardów"

Na konferencji prasowej po spotkaniu z politykami Lewicy premier podkreślał, że ustawa o zasobach własnych to nie tylko Fundusz odbudowy. "To także wszystkie środki unijne, a więc 770 miliardów złotych, jak policzyli eksperci, i to większa proporcjonalnie część tej kwoty mogłaby zostać przeznaczona na różnego rodzaju inwestycje w pierwszych trzech-czterech latach, licząc już ten rok po wychodzeniu z pandemii COVID-19" - powiedział szef rządu.

Skąd bierze się te 770 mld zł, o których mówił premier? Z przeliczenia następujących kwot w euro (rząd podaje je w złotych w cenach bieżących):

• 107,9 mld euro bezzwrotnych środków z wieloletnich ram finansowych na lata 2021-2027
• 28,6 mld euro bezzwrotnych środków z instrumentów Funduszu Odbudowy
• 34 mld euro pożyczek z Funduszu Odbudowy.

28 kwietnia w "Sygnałach dnia" Polskiego Radia wicerzecznik PiS Radosław Fogiel mówił: "O co idzie gra? O te ponad 770 miliardów, które wynegocjowaliśmy na szczycie unii w ubiegłym roku i w ramach instrumentu odbudowy i w ramach wieloletnich ram finansowych. Bo to jest wszystko ratyfikowane i uruchamiane jedną ustawą o zasobach własnych".

Tego samego dnia rzecznik rządu Piotr Mueller w "Salonie politycznym Trójki" ostrzegał: "Jeżeli parlament odmówiłby jej przyjęcia to oznacza, że nie ma żadnej podstawy prawnej do tego, żeby Unia Europejska prowadziła swoją politykę finansową. Ani nie ma wtedy budżetu Unii Europejskiej, tego klasycznego, który znamy od wielu lat, ani nie ma tak zwanego Krajowego Planu Odbudowy, czyli dodatkowych środków finansowych. Bez przyjęcia tej ustawy budżet dla Polski, łącznie z tych dwóch elementów czyli siedemset siedemdziesięciu miliardów nie może właściwie istnieć".

Olbrycht: "Skrót myślowy czy zwykłe kłamstwo"?

Jan Olbrycht, od 2004 roku poseł do Parlamentu Europejskiego z PO, wieloletni negocjator unijnych budżetów, 28 kwietnia podczas rozmowy w radiu Tok FM zastanawiał się, czy słowa premiera to "skrót myślowy czy zwykłe kłamstwo". Jak przypomniał, "cały pakiet odbudowy składa się z kilku części. Po pierwsze, budżet wieloletni, który zresztą Polska chciała zablokować, ale na który ostatecznie zgodziła" (chodzi o zapowiedź polskiego weta pod koniec 2020 roku w Brukseli w związku z powiązaniem Funduszy Odbudowy z mechanizmem samorządności, czyli słynne hasło prawicy "veto albo śmierć" - red.).

Według Olbrychta ten budżet – mowa o wieloletnich ramach finansowych na lata 2021-2027 – już obowiązuje. Drugi element to fundusz dodatkowy, czyli Fundusz Odbudowy. Decyzja w sprawie jego utworzenia, podkreśla Jan Olbrycht, "musi być ratyfikowana przez wszystkie parlamenty w poszczególnych krajach członkowskich".

Z kole były premier Leszek Miller w "Rozmowie Piaseckiego" w TVN24 zarzucił premierowi Morawieckiemu manipulację. "Za plecami premiera w jego kancelarii przygotowane wcześniej billboardy, gdzie triumfalnie obwieszcza się, iż 770 miliardów złotych w domyśle załatwił pan premier. W tym jest fałsz albo nieporozumienie, dlatego że to, co będzie ratyfikowane, to nie jest 770 miliardów złotych, tylko jakieś 260 miliardów. Widać, jak ta manipulacja jest przygotowana i jak obóz rządowy będzie to dyskontował" - mówił Miller.

Jakie dokumenty są na stole i gdzie w tym jest Fundusz Odbudowy

Profesor Jerzy Kranz z Akademii Leona Koźmińskiego specjalizujący się w prawie europejskim tłumaczy, że jest pięć aktów prawnych ważnych w tej sprawie, z których cztery już obowiązują:

1. Rozporządzenie Rady 2020/2094 z 14 grudnia 2020 roku ustanawiające Instrument Unii Europejskiej na rzecz Odbudowy w celu wsparcia odbudowy w następstwie kryzysu związanego z COVID-19;
2. Rozporządzenie Parlamentu i Rady 2021/241 z 12 lutego 2021 roku ustanawiające Instrument na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności;
3. Rozporządzenie Rady 2020/2093 z 17 grudnia 2020 roku określające wieloletnie ramy finansowe na lata 2021–2027;
4. Ostateczne przyjęcie 2021/417 budżetu ogólnego Unii Europejskiej na rok budżetowy 2021 z 17 marca 2021 roku.

Piąty, najważniejszy dokument to decyzja Rady z dnia 14 grudnia 2020 roku w sprawie systemu zasobów własnych Unii Europejskiej oraz uchylająca decyzję 2014/335/UE Euratom. Ta decyzja jeszcze nie obowiązuje, bo wymaga zatwierdzenia przez wszystkie państwa Unii Europejskiej "zgodnie z ich odpowiednimi wymogami konstytucyjnymi".

I to w decyzji z 14 grudnia zapisano upoważnienie dla Komisji Europejskiej "do tymczasowego zaciągnięcia w imieniu Unii pożyczek na rynkach kapitałowych do wysokości 750 000 mln EUR w cenach z 2018 r. Z tej kwoty maksymalnie 360 000 mln EUR w cenach z 2018 r. pożyczonych środków finansowych byłoby przeznaczone na udzielanie pożyczek, a maksymalnie 390 000 mln EUR w cenach z 2018 r. pożyczonych środków finansowych byłoby przeznaczone na wydatki, obie kwoty wyłącznie w celu zaradzenia skutkom kryzysu związanego z COVID-19".

To jest właśnie Fundusz Odbudowy. Z tej puli Polsce ma przypaść 28 mld euro dotacji i 34 mld euro w formie pożyczek - w sumie 62 mld euro, czyli ok. 250 mld zł. Na to zgodzili się unijni przywódcy na szczycie w lipcu 2020 roku. I ten dokument musi ratyfikować wszystkie 27 państw UE.

Decyzja z 14 grudnia 2020 roku określa formy tzw. zasobów własnych Unii, czyli źródeł dochodów – to cła, opłaty rolne, VAT, składki państw członkowskich liczone od dochodu narodowego brutto. Od tego roku ma być nowa opłata oparta na niepoddanych recyklingowi plastikowych odpadach opakowaniowych, a od 2023 roku – przychody z systemu ograniczającego ilość gazów cieplarnianych oraz z podatku od usług cyfrowych.

Jak wieloletnie ramy finansowe są powiązane z Funduszem Odbudowy

Oprócz decyzji o zasobach własnych, istotne znaczenie dla środków finansowych, jakimi będzie dysponowała Unia Europejska, ma przyjęte i obowiązujące już rozporządzenie Rady z 17 grudnia 2020 roku określające wieloletnie ramy finansowe na lata 2021–2027. Stanowi ono, że unijny budżet na te lata wyniesie 1074 mld euro, z czego 107 mld euro dla Polski (ok. 520 mld zł). Rozporządzenie o wieloletnich ramach finansowych przyjmowane jest w specjalnej procedurze ustawodawczej: potrzebna jest jednomyślność w Radzie Unii Europejskiej, a do zakończenia procesu decyzyjnego konieczna jest także zgoda Parlamentu Europejskiego - w praktyce Parlament może zatwierdzić lub odrzucić stanowisko Rady, nie może jednak wprowadzać do niego poprawek.

Jak wyjaśnia w rozmowie z Konkret24 Piotr Maciej Kaczyński, ekspert Centrum Studiów Międzynarodowych i Team Europe, decyzja Rady UE o zasobach własnych – w skrócie o utworzeniu Funduszu Odbudowy – i rozporządzenie o wieloletnich ramach finansowych to dwa odrębne dokumenty prawne. "Pierwszy opisuje źródła dochodów Unii, w tym prawo do zaciągania długów; drugi – sposób realizacji wydatków opartych na źródłach dochodów, określonych w decyzji o zasobach własnych. W tym sensie wieloletnie ramy finansowe są powiązane z Funduszem Odbudowy".

Piotr Maciej Kaczyński tłumaczy: "Decyzję Rady o zasobach własnych można porównać do ustawy podatkowej, rozporządzenie o wieloletnich ramach finansowych – do ustawy budżetowej. Wieloletnie ramy finansowe wymagają jednomyślności państw członkowskich, ale nie wymagają ratyfikacji".

Potwierdza to w e-mailu do Konkret24 Balazs Ujvari z biura prasowego Rady Europejskiej. "Rozporządzenie w sprawie wieloletnich ram finansowych wchodzi w życie po jego przyjęciu przez Radę. Jednak aby decyzja o zasobach własnych weszła w życie, musi zostać zatwierdzona przez państwa członkowskie zgodnie z ich wymogami konstytucyjnymi ('ratyfikowana'). Oczekuje się, że będzie ono stosowane z mocą wsteczną od 1 stycznia 2021 roku".

Nie ma ratyfikacji, nie ma pieniędzy? Są

Profesor Jerzy Kranz podkreśla: "Od wejścia w życie decyzji w sprawie zasobów własnych zależy, czy obowiązujące już rozporządzenia 2020/2094 oraz 2021/241 (oba dotyczą tzw. Funduszu Odbudowy) będą mogły zostać wykonane, ponieważ niezbędne są w tym celu dodatkowe środki (750 mld euro)".

"Wieloletnie ramy finansowe oraz budżet roczny na 2021 już obowiązują i brak ratyfikacji decyzji o zasobach własnych nie ma bezpośredniego wpływu na ich wykonanie" – dodaje prof. Kranz.

"Nie jest prawdą, że brak ratyfikacji decyzji o zasobach własnych oznacza całkowite zablokowanie unijnego budżetu" - potwierdza Piotr Maciej Kaczyński. "Jeśli decyzja z 14 grudnia 2020 roku nie zostanie przyjęta, to będzie obowiązywała decyzja o zasobach własnych z 2014 roku, ratyfikowana przez Polskę na początku kwietnia 2015 roku. Wtedy trzeba będzie wieloletnie ramy finansowe na lata 2021-27 dostosować do tamtej decyzji, czyli unijny wieloletni budżet będzie wymagał renegocjacji" – dodaje.

"Budżet Unii Europejskiej (wieloletnie ramy finansowe na lata 2021-2027 - red.) został przyjęty na podstawie decyzji o zasobach własnych z 2014 roku" – takie samo stanowisko w rozmowie z Konkret24 przyjmuje Piotr Buras, szef warszawskiego biura Europejskiego Centrum Stosunków Międzynarodowych European Center on Foreign Relations. "Brak Funduszu Odbudowy temu budżetowi nie zaszkodzi, ale pewne cele, jakie stawia sobie Unia Europejska, trudniej będzie osiągnąć" – dodaje Piotr Buras.

Przenosząc to na wymieniane przez polików kwoty, sytuacja wygląda następująco. Jeżeli premier Morawiecki mówi o "wszystkich środkach unijnych, czyli 770 mld zł" - ma na myśli łączną sumę z Funduszu Odbudowy (jak wyliczyliśmy wyżej: ok. 250 mld zł - 107,9 mld euro) i pieniądze z wieloletnich ram finansowych na lata 2021-2027 (czyli pozostałe 520 mld zł - 62 mld euro).

W razie gdybyśmy nie ratyfikowali Funduszu Odbudowy, to ewentualnej renegocjacji podlegałoby 520 mld zł. Ale nie znaczy to, że tego europejskiego budżetu w ogóle już nie będzie - bo on jest przyjęty na podstawie rozporządzenia z 17 grudnia 2020 roku o wieloletnich ramach finansowych. Jest już także zaakceptowany i wprowadzony w życie budżet na ten rok na podstawie decyzji z 17 marca 2021 roku.  Nie jest więc prawdą to, co powiedział rzecznik rządu: że jeśli polski parlament odmówiłby ratyfikacji Funduszu Odbudowy, "oznacza, że nie ma żadnej podstawy prawnej do tego, żeby Unia Europejska prowadziła swoją politykę finansową".

Jeśli któreś państwo nie ratyfikuje Planu Odbudowy, co wtedy?

Czy istnieje plan B na wypadek, gdyby któreś z unijnych państw zagłosowało "nie" w sprawie decyzji o zasobach własnych (czyli Funduszu Odbudowy)? Przedstawiciele instytucji unijnych, z którymi się kontaktowaliśmy, oficjalnie nie kreślą takich scenariuszy.

"Jesteśmy optymistami"– napisała nam Claire Joawn z biura prasowego Komisji Europejskiej. "Komisja oczekuje, że pozostałe państwa członkowskie przystąpią do ratyfikacji tak szybko, jak to możliwe, w interesie wszystkich obywateli UE, i jest gotowa towarzyszyć temu procesowi. Celem UE pozostaje zapewnienie zakończenia procesu zatwierdzania we wszystkich państwach członkowskich do końca drugiego kwartału bieżącego roku" – stwierdziła Claire Joawn.

Jak mówi Piotr Buras, w przypadku, gdy któreś państwo powie "nie", specjalny fundusz nie obejmujący kraju, który się sprzeciwił, można stworzyć na innej niż traktaty unijne podstawie prawnej. Zarówno on, jak i Piotr Maciej Kaczyński przypominają sytuację z końca 2011 roku, gdy Wielka Brytania – wówczas jeszcze członek UE – sprzeciwiała się tzw. paktowi fiskalnemu. By obejść wymóg jednomyślności, wykorzystano wówczas formę traktatu międzyrządowego do zaostrzenia dyscypliny budżetowej i zdecydowano, że traktat o stabilności, koordynacji i zarządzaniu w Unii Gospodarczej i Walutowej wejdzie w życie, gdy ratyfikuje go 12 z 17 państw strefy euro.

Natomiast prof. Stanisław Biernat, profesor emerytowany Katedry Prawa Europejskiego Uniwersytetu Jagiellońskiego, były wiceprezes Trybunału Konstytucyjnego, stwierdza w opinii dla Konkret24: "Nie dopuszczam ewentualności, że ratyfikacji decyzji Rady nie będzie. To zablokowałoby Fundusz Odbudowy w całej Unii i byłoby wręcz samobójcze dla Polski".

Jego zdaniem sposób wykorzystania środków z budżetu UE i przypadających na Polskę środków z Funduszu Odbudowy powinien być unormowany ustawowo. "Prawo unijne nie przesądza, czy byłaby to jedna ustawa, czy więcej. Taka ustawa (ustawy) nie wymaga ratyfikacji" - uważa prof. Biernat. I przypomina: "Przepisy dotyczące wykorzystania środków unijnych, czy to z budżetu Unii, czy z Funduszu Odbudowy, będą musiały być zaaprobowane przez instytucje unijne (Komisja, Rada UE), a ich przestrzeganie będzie następnie monitorowane".