Premier Mateusz Morawiecki stwierdził, że konkluzje szczytu Rady Europejskiej są "ponad rozporządzeniami" i że bez ich uprzedniej zmiany nie można zmienić rozporządzenia. Nie jest to prawda - konkluzje mają znaczenie polityczne, nie prawne.
Jeszcze tego samego dnia wieczorem - 10 grudnia - po tym, jak na szczycie Unii Europejskiej w Brukseli doszło w do porozumienia w sprawie unijnego budżetu oraz jednomyślności w sprawie rozporządzenia uwzględniającego mechanizm praworządności, premierzy Mateusz Morawiecki i Victor Orban ogłosili wielki sukces negocjacji. Tym sukcesem ma być przyjęcie konkluzji szczytu Rady Europejskiej, które interpretują przepisy rozporządzenia.
"Te konkluzje są trwałym aktem prawa europejskiego, są bliskie prawu pierwotnemu, są bliskie traktatom w tym sensie" - oświadczył Mateusz Morawiecki. Dodał: "Są ponad rozporządzeniami".
"Rozporządzenie można zmienić praktycznie za trzy miesiące, za sześć miesięcy, ale rozporządzenie, które musi być zgodne z tymi konkluzjami, które dzisiaj przyjęliśmy, nie jest proste do zmiany. Takie rozporządzenie można zmienić tylko wtedy, kiedy zmienią się w przyszłości konkluzje, a konkluzje wymagają jednomyślności - więc tak długo jak my nie zgodzimy się na zmianę tych konkluzji, które dzisiaj przyjęliśmy, to również rozporządzenie, które musi być w zgodzie z tymi konkluzjami, nie może być zmienione" - tłumaczył premier Morawiecki.
Na to zareagował lider Solidarnej Polski Zbigniew Ziobro. Zaraz po konferencji premierów Polski i Węgier napisał na Facebooku: "Wynegocjowane Konkluzje Rady Europejskiej nie są obowiązującym prawem i mają wyłącznie charakter politycznego stanowiska. Stwierdzał to wielokrotnie w swoim orzecznictwie Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej".
Kto ma rację?
Podział w Zjednoczonej Prawicy
Projekt konkluzji pojawił się na dzień przed rozpoczęciem szczytu jako kompromisowe rozwiązanie wobec sprzeciwu Polski i Węgier, które nie zgadzały się na zaproponowany kształt rozporządzenia wiążącego unijny budżet z praworządnością. Konkluzje, a wcześniej ich projekt, od razu inaczej oceniały (i oceniają nadal) partie tworzące Zjednoczoną Prawicę. Różnice dotyczą ich znaczenia i mocy prawnej.
Przedstawiciele Prawa i Sprawiedliwości oraz Porozumienia są z konkluzji zadowoleni i podkreślają ich wagę. "Po pierwsze, mają znaczenie polityczne. Pod nimi muszą podpisać się szefowie wszystkich państw Unii Europejskiej. Samo to także dla ich później prestiżu ma ogromne znacznie. Sprawa druga, takie konkluzje muszą być przyjęte także przez Komisję Europejską i przez Radę Europejską" - mówił 10 grudnia rano, czyli w dniu rozpoczęcia szczytu, w Programie III Polskiego Radia Łukasz Schreiber, minister w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów. Dodał, że "lepszą jest sytuacja, w której będą przyjęte i rozporządzenie, i konkluzje do niego".
"One [konkluzje] są przede wszystkim dobre i korzystne dla Europy" - mówiła tego samego dnia w "Rozmowie Piaseckiego" w TVN24 Jadwiga Emilewicz z Porozumienia.
Odmienne stanowisko prezentują politycy Solidarnej Polski. Uważają, że jedynym wyjściem było zawetowanie unijnego budżetu. Ich zdaniem konkluzje nie mają wiążącego prawnie charakteru.
"'Konkluzje interpretujące' i 'wytyczne' nie są prawem! Prawem jest rozporządzenie. Jeżeli rozporządzenie łączące budżet z ideologią wejdzie w życie, będzie to znaczące ograniczenie suwerenności Polski i złamanie europejskich traktów. Nie zgadzamy się na to!!! Walczmy o interes Polski" - napisał na Twitterze dzień przed szczytem Zbigniew Ziobro. A po szczycie we wspomnianym wyżej poście na Facebooku zaprzeczył temu, co powiedział na konferencji Mateusz Morawiecki.
Pogląd polityków Solidarnej Polski, że konkluzje nie mają znaczenia prawnego, podzielają politycy opozycji. "Konkluzje Rady Europejskiej to bardzo wiele, ale pod względem prawnym trudno się nimi posługiwać" - powiedział 10 grudnia w Polsat News Jerzy Buzek, europoseł Platformy Obywatelskiej. Dzień później Radosław Sikorski, również europoseł PO, stwierdził w "Jeden na jeden" w TVN24: "To, że [konkluzje] nic nie znaczą, to za mocno powiedziane - ale tak, w tej sprawie Ziobro ma rację".
Czym są konkluzje i jakie mają znaczenie?
Na szczycie Rady Europejskiej wszystkie kraje zgodziły się na przyjęcie rozporządzenia zawierającego mechanizm praworządności oraz zaakceptowały Wieloletnie Ramy Finansowe, czyli siedmioletni unijny budżet (1,074 bln euro) i Fundusz Odbudowy (750 mld euro). Polska i Węgry nie zgłosiły weta, bo przyjęły propozycję niemieckiej prezydencji o zawarciu interpretacji rozporządzenia w konkluzjach szczytu.
Jak tłumaczy na swojej internetowej Rada Europejska, konkluzje przyjmuje ona po każdym posiedzeniu. "Wskazuje w nich problemy, z którymi mierzy się UE, oraz określa, jakie działania należy podjąć lub jakie cele zrealizować. Może także wyznaczyć termin na wypracowanie porozumienia w konkretnej sprawie lub na przedłożenie wniosku legislacyjnego. Tym sposobem wpływa na program polityczny UE i nim kieruje" - czytamy na stronie. Konkluzje są przyjmowane w drodze konsensusu między wszystkimi państwami członkowskimi. Od 2004 roku są umieszczane w publicznym rejestrze oficjalnych dokumentów.
Zatem po zakończeniu grudniowego szczytu w Brukseli i po przyjęciu rozporządzenia przez Parlament Europejski, będą w obiegu zarówno konkluzje, jak też dokument rozporządzenia. Jak stwierdził Mateusz Morawieckiego 10 grudnia, konkluzje szczytu RE są "ponad rozporządzeniami" i aby zmienić rozporządzenie, konieczna jest najpierw zmiana konkluzji.
TSUE: Rada Europejska nie pełni funkcji prawodawczej
- To jest oczywista nieprawda. To wprowadzanie opinii publicznej w błąd - komentuje tę wypowiedź premiera dr hab. Piotr Bogdanowicz z Uniwersytetu Warszawskiego. - To nie jest nawet kwestia interpretacji. Traktat Unii Europejskiej w artykule 15 wprost wskazuje, że Rada Europejska nie pełni funkcji prawodawczej. Gdyby w przyszłości Komisja Europejska chciała zaproponować zmianę rozporządzenia, to prawnie będzie mogła to zrobić - wyjaśnia w rozmowie z Konkret24 prawnik z UW. - Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wielokrotnie w swoim orzecznictwie stwierdzał, że konkluzje nie mają charakteru prawodawczego - podkreśla.
Doktor Bogdanowicz przytacza jeden z takich wyroków - z 2017 roku. W sprawie C643/15 roku Słowacja i Węgry próbowały zakwestionować decyzję Rady Unii Europejskiej w kwestii przyjmowania uchodźców. Powołały się przy tym m.in. na argument, że konkluzje, które przyjęto wcześniej, były w tej materii odmienne. - Trybunał nie robił nawet wielkiej analizy prawnej. Jasno stwierdził, że konkluzje nie mają charakteru prawodawczego - mówi dr Bogdanowicz.
"Konkluzje nie są ponad rozporządzeniami"
Gdy o słowa premiera pytamy prof. dr hab. Aleksandra Cieślińskiego z Uniwersytetu Wrocławskiego, zaznacza on na początku, że od Traktatu Lizbońskiego mówimy o prawie unijnym, a nie europejskim. - I w tym prawie unijnym na pewno konkluzje nie są ponad rozporządzeniami - oświadcza. Wyjaśnia, że w UE jest prawo pierwotne, czyli Traktaty, które są podstawą funkcjonowania, a także prawo wtórne, czyli akty przyjmowane przez unijne instytucje - głównie przez Radę Unii Europejskiej i Parlament Europejski.
- Ma rację premier, mówiąc o tym, że konkluzje są częścią prawa unijnego, ale one nie są prawnie wiążące. Mają charakter wyłącznie polityczny i w takim kontekście należy rozumieć wypowiedź Mateusza Morawieckiego o ewentualnych trudnościach zmiany rozporządzenia w przyszłości - podkreśla prof. Cieśliński.
Rozporządzenie można zmienić bez zmiany konkluzji
Zdaniem prof. Cieślińskiego po zakończeniu trwającego szczytu Rady Europejskiej i po wejściu w życie rozporządzenia jego ewentualna zmiana "może być problematyczna jedynie politycznie". Bo prawnie będzie to możliwe. - To byłaby taka sytuacja, jaką mamy obecnie. Projekt musiałby przejść całą procedurę i do jego zatwierdzenia potrzebna byłaby zgoda wszystkich państw - mówi prof. Cieśliński. Procedura jest opisana w art. 294 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej. - Ani ten, ani inny przepis prawa unijnego nie uzależnia zmiany rozporządzenia od wcześniejszej zmiany przyjętych konkluzji - zaznacza.
"Konkluzje rodzą zobowiązania polityczne"
- Konkluzje szczytu nie są źródłem prawa wiążącego. Nie są zatem, w ramach hierarchii takich źródeł prawa, w żadnej relacji do unijnych rozporządzeń ani nawet traktatów. Mówienie o tym, że stoją wyżej od rozporządzeń, jest bez sensu - ocenia dla Konkret24 prof. dr hab. Artur Nowak-Far ze Szkoły Głównej Handlowej, wiceminister spraw zagranicznych w latach 2013-2015.
Tłumaczy, że konkluzje rodzą zobowiązania polityczne tych podmiotów, które jej przyjęły. - Nie mogą jednak pomijać porządku prawnego Unii Europejskiej - nawet gdy tak zrobią, to w tej wadliwej części nie mają żadnej mocy sprawczej. No, chyba że dotyczyłyby zobowiązania na przykład do zmiany traktatów - wyjaśnia prof. Nowak-Far.
"Unia bywa skomplikowana;) Konkluzje nie są prawnie wiążące, ale - o ile nie łamią przepisów Unii - jednak są bardzo wiążące ws działań Unii z racji rangi Rady Europejskiej, dla której są politycznym zobowiązaniem, umową" - skomentował na Twitterze dziennikarz Tomasz Bielecki przez wiele lat pracujący w Brukseli, piszący obecnie dla Deutsche Welle.
Profesor Nowak-Far tłumaczy, że konkluzje są uznawane za tzw. miękkie prawo - czyli wypowiedzi, które w przypadku wątpliwości interpretacyjnych aktów prawa wiążącego (np. rozporządzeń) należy brać pod uwagę. - Konkluzje po trwającym obecnie szczycie nie będą miały jednak takiej roli, by zmienić treść rozporządzenia - stwierdza prof. Nowak-Far. Jego zdaniem rząd próbuje "swoją wątpliwej jakości taktykę negocjacyjną, która musiała ponieść porażkę (w sensie takim, że nic istotnego rząd dla siebie ani nic dodatkowego dla Polski nie ugrał), przekuć w narrację o sukcesie".
Dzień po słowach Mateusza Morawieckiego o znaczeniu konkluzji premier był o nie pytany na kolejnej konferencji prasowej. Odpowiedział w podobny sposób jak 10 grudnia: "Jeśli coś jest zapisane w konkluzjach europejskich, to w taki sposób ma być realizowane. (…) Rada Europejska jest w jakimś sensie nad prawem wtórnym, czyli rozporządzeniami, że te jej wytyczne po to w końcu są negocjowane czasami całą noc – tak jak dzisiaj czy ostatnim razem – żeby potem mogły być i były realizowane".
W Tvn24.pl opisujemy, czego dotyczą konkluzje szczytu i jakie zapisy zawierają.
Autor: Jan Kunert / Źródło: Konkret24; zdjęcie: PAP/Radek Pietruszka