Czyja wina? Tuska? Hübner? Nie, to Traktat

Poseł Prawa i Sprawiedliwości Jan Mosiński wyraził na Twitterze opinię o podziale mandatów w Parlamencie Europejskim, które zostaną zwolnione przez posłów z Wielkiej Brytanii.

- "Siłę" Tuska pokazuje rozdział mandatów po Brytyjczykach – napisał poseł. "Hiszpania otrzymała 5 mandatów czyli tyle co Francja. Polska 1 mandat tyle ile Estonia. Gwoli ścisłości szefową Komisji Spraw Konstytucyjnych Parlamentu Europejskiego jest Danuta Hübner", dodał.

Tweet posła Mosińskiego można zatem odczytać jako krytykę Donalda Tuska i Danuty Hübner, którzy mieliby odpowiadać za niekorzystny dla Polski podział mandatów w nowej kadencji Europarlamentu, w którym nie byłoby przedstawicieli Wielkiej Brytanii. Warto odnotować, że podobne oskarżenie wobec Danuty Hübner, pojawiło się w wywiadzie Ryszarda Czarneckiego dla serwisu wpolityce.pl.

"Pani europoseł Danuta Hübner jako przewodnicząca AFCO – Komisji Spraw Konstytucyjnych Parlamentu Europejskiego przeforsowała – nie przedstawiając żadnej alternatywy – taki podział mandatów po Brytyjczykach, który przyznał Hiszpanii, a więc krajowi absolutnie porównywalnego z Polską w wymiarze ludnościowym, demograficznym aż 5 mandatów więcej niż dotąd – a nam zaledwie jeden. Madryt dostał więc tyle, co wielka Francja - drugi co do wielkości kraj w UE-też 5 więcej, a my tyle co sympatyczna, ale maleńka Estonia – też jeden więcej. PO i Koalicja Europejska mówiące jakie to mają wpływy w Unii w ten sposób w praktyce pokazały, co potrafią, co mogą", mówił Czarnecki.

Wśród komentarzy pod wpisem posła Mosińskiego, oprócz dominującej krytyki wobec Koalicji Obywatelskiej, znalazło się także sporo głosów sugerujących, że we wpisie posła kryje się manipulacja.

"A mówi Panu coś zasada degresywnej proporcjonalności? Należałoby też sprawdzić, że zmniejszono liczbę posłów unijnych i dlaczego", "Nieładnie tak szerzyć propagandę i szczuć ludzi. Może wyjaśni Pan, jak rozdzielane są mandaty? Nie? Czemu? Bo to nie na rękę?" – można przeczytać w komentarzach.

Były to wątpliwości podnoszone słusznie.

Posłowie do Parlamentu Europejskiego wybierani są na pięcioletnią kadencję. Prawo unijne nie precyzuje liczby miejsc, które przysługują poszczególnym państwom członkowskim. Decyzje są podejmowane na szczeblu politycznym w parlamencie i w Radzie Europejskiej.

Podstawowe zasady reguluje Art. 14, ust. 2 Traktatu o Unii Europejskiej. Ustala on maksymalną liczbę parlamentarzystów na 751. Minimalną reprezentację kraju członkowskiego ustala na sześciu posłów, maksymalną na dziewięćdziesiąt sześć.

Skład Parlamentu Europejskiego kadencji 2019-2024

W Parlamencie Europejskim kończącej się kadencji zasiada 751 posłów. W decyzji Rady Europejskiej z 28 czerwca 2018 r. zatwierdzono nowy, obowiązujący w kadencji 2019-2024 podział mandatów wśród europosłów wybieranych do Parlamentu w poszczególnych państwach członkowskich.

Zgodnie z nią, liczbę europosłów zredukowano do 705. Spośród 73 brytyjskich mandatów, 27 rozdysponowano pomiędzy poszczególne państwa członkowskie z intencją sprawiedliwszego rozkładu mandatów. Pozostałe 46 mandatów zachowano do ewentualnego wykorzystania w przyszłości.

W decyzji uwzględniono jednak także scenariusz, w którym Wielka Brytania wzięłaby udział w wyborach w 2019 r. i "nadal było państwem członkowskim Unii na początku kadencji parlamentarnej 2019–2024". W takim przypadku, podział mandatów byłby taki, jak według zasad obowiązujących do tej pory.

Jeśli jednak dojdzie do brexitu i Brytyjczycy nie będą wybierali europarlamentarzystów, w nowym podziale Polska zyska jeden mandat więcej w stosunku do poprzedniej kadencji PE. Według nowego rozdania w Polsce wybieranych ma być 52 europosłów.

Największymi beneficjentami zmiany są Francja i Hiszpania, które zyskały po pięciu nowych przedstawicieli. Włochy i Holandia zyskały trzech nowych posłów, Irlandia – dwóch, Polska, Rumunia, Szwecja, Austria, Dania, Słowacja, Finlandia, Chorwacja, Estonia – właśnie po jednym. Pozostałe państwa nie zmieniły liczebności swojej reprezentacji w PE.

prawda

- Zyskanie przez Polskę dodatkowego mandatu oraz oczywiście zmniejszenie się populacji spowodowały, że według nowych zasad na jednego eurodeputowanego będzie przypadało średnio mniej Polaków niż w 2014 – mówi dr Błażej Choroś z Instytutu Politologii Uniwersytetu Opolskiego.

Według obliczeń dr Chorosia będzie to 730 tys. osób w 2019 w stosunku do 755 tys. w 2014 r. W przypadku Hiszpanii będzie to odpowiednio 789 tys. wobec 864 tys. pięć lat wcześniej.

- W poprzednim rozdaniu zarówno Hiszpania, jak i Francja były nieco poszkodowane względem większych państw – mówi Błażej Choroś. – Na przykład w większych Włoszech na jednego posła przypadało 817 tys. obywateli, a w mniejszej Hiszpanii 864 tys. – wyjaśnia. W przypadku Francji i Niemiec reprezentacja wynosiła odpowiednio 886 tys. i 838 tys.

Czemu były "poszkodowane"? Z racji zasady rozdzielania mandatów jaką jest

Decyzja Rady Europejskiej z czerwca 2018 r. mówi, że zasadę tę określa się następująco: "stosunek liczby ludności poszczególnych państw członkowskich do liczby posiadanych miejsc przed zaokrągleniem do liczb całkowitych różni się w zależności od ich liczby ludności, tak aby każdy członek Parlamentu Europejskiego z państwa członkowskiego o większej liczbie ludności reprezentował większą liczbę obywateli niż członek Parlamentu Europejskiego z państwa członkowskiego o mniejszej liczbie ludności oraz aby zagwarantować, że im większa liczba ludności państwa członkowskiego, do tym większej liczby miejsc w Parlamencie Europejskim jest ono uprawnione".

Przydział mandatów odbywa się w sposób odzwierciedlający zmiany demograficzne w państwach członkowskich. Zasada degresywnej proporcjonalności, o której mowa w art. 14 ust. 2 akapit pierwszy Traktatu o Unii Europejskiej oznacza, że - jak można przeczytać na stronie Europarlamentu - "łączna liczba mandatów przydzielana jest wedle liczby ludności danego państwa członkowskiego, lecz państwa członkowskie o większej liczbie ludności zgadzają się być niedostatecznie reprezentowane w celu faworyzowania większej reprezentacji mniej zaludnionych krajów UE". Zasada ta nie została jednak zdefiniowana na poziomie regulacji traktatowych. Jak pisze dr hab. Dominik Siekulicki z Instytutu Nauk Politycznych i Stosunków Międzynarodowych UJ, zasada degresywnej proporcjonalności "jest rozwiązaniem nietypowym dla organów parlamentarnych".

W przeciwieństwie do proporcjonalności, wymagana przez Traktaty degresywna proporcjonalność nie daje zatem jednej odpowiedzi, jak się do niej stosować, a dopuszcza nieskończoną liczbę opcji wyboru swojego konkretnego rozumienia (w pewnych granicach). Choć ustalona jest traktatowa minimalna (sześć) i maksymalna (96) liczba mandatów, jakie mogą przypaść państwom w wyborach, a sposobów zaokrąglania wyników wymienia się trzy, problematycznym jest, m.in. zdaniem ekspertów, wybór schematu rozdzielania, jako ostatniej składowej sposobu wyliczania interesującej, końcowej liczby mandatów.

Ogólnie rzecz ujmując - że liczba mieszkańców przypadających na jednego europosła w Europarlamencie powinna raczej rosnąć wraz z populacją kolejnych, większych badanych państw. Można powiedzieć potocznie, że obywatele większych krajów powinni mieć zgodnie z tą zasadą mniejszą "siłę" w wyborach do Europarlamentu. Z kolei bardziej matematycznie można by to ująć tak, że wynik dzielenia liczby mieszkańców mniejszego państwa przez liczbę jego reprezentantów powinien być mniejszy/równy wynikowi dzielenia liczby mieszkańców państwa większego przez liczbę jego reprezentantów. Czyli patrząc z innego punktu widzenia: stosunek liczby mandatów większego państwa do mniejszego powinien być mniejszy/równy stosunkowi liczby obywateli większego kraju do mniejszego.

By wyrobić sobie własne zdanie na temat degresywnej proporcjonalności, warto przyjrzeć się konkretnym liczbom, o których zdecydowała Rada Europejska.

Ustanowiony w decyzji z 2013 r. podział mandatów miejscami nie był degresywnie proporcjonalny. Liczba mandatów przypadających Niemcom dzielona przez tę dla Francuzów wyniosła 1,29, natomiast liczba ludności Niemiec w stosunku do liczby ludności Francji wynosiła 1,22. Liczba ludności przypadającej na jednego europosła była w mniej ludnej Francji większa niż ta w Niemczech.

Dopiero podział przyjęty w 2018 r. odpowiada w przypadku pięciu analizowanych państw ściślej znaczeniu pojęcia "degresywnej proporcjonalności". Wyraźnie jest to dostrzeżone w ogólniejszym komunikacie na stronie europarlamentu:

"Niektóre, albo wszystkie 46 miejsc, które pozostaną w zapasie, mogą zostać rozdane nowym państwom dołączającym do UE, albo pozostać pustymi, zmniejszając wielkość Parlamentu Europejskiego. Pozostałych 27 miejsc będzie rozdystrybuowanych pomiędzy 14 państw członkowskich, które są delikatnie niedoreprezentowane" (pogrubienie autora).

Zdaniem politologa z Uniwersytetu Opolskiego nowy rozdział miejsc w Parlamencie Europejskim jest korzystny dla Polski. - Zwiększamy liczbę mandatów, a rozważania o tym, czy wynegocjowanie jednego albo dwóch mandatów więcej byłoby możliwe mają charakter czysto teoretyczny – mówi Błażej Choroś i zaznacza, że liczba głosów w niewielkim stopniu przekłada się na faktyczne znaczenie Polski w procesie decyzyjnym w UE.

- Tutaj od kilku miejsc w parlamencie znacznie bardziej liczy się umiejętność budowania sojuszy i przede wszystkim odpowiednie przygotowanie aparatu krajowego do uczestniczenia w procesie tworzenia regulacji europejskich od bardzo wczesnego etapu – dodaje ekspert.

- Tusk jako przewodniczący Rady Europejskiej nie bierze bezpośredniego udziału w podejmowaniu decyzji (o podziale mandatów - red.) – wskazuje Choroś. Ekspert podkreśla również, że przewodniczący Rady nie reprezentuje Polski w posiedzeniach. - W posiedzeniu Rady Europejskiej w podejmowaniu omawianej decyzji brał udział premier Mateusz Morawiecki – zauważa.

Danuta Hübner była jednym ze sprawozdawców, który przedstawiał Parlamentowi Europejskiemu wyniki prac komisji Spraw Konstytucyjnych, która opracowała projekt zmian. - Rola posła sprawozdawcy jest bardzo ważna, bowiem to on kieruje pracami nad projektem i przygotowuje projekt stanowiska – mówi Błażej Choroś. Politolog wskazuje jednak, że sprawozdawca nie pracuje samodzielnie. Oprócz drugiego posła sprawozdawcy są również tzw. "cienie" z innych grup politycznych.

Ostatecznie propozycja nowego podziału miejsc została przegłosowana na posiedzeniu plenarnym przez wszystkich posłów. Wniosek przyjęto 566 głosami "za", przy 94 głosach "przeciw" oraz przy 31 głosach wstrzymujących się.

W głosowaniu 13 czerwca 2018 Grupa Europejskich Konserwatystów i Reformatorów (ECR), w której działają posłowie Prawa i Sprawiedliwości, była przeciwna propozycji Parlamentu Europejskiego. Zgodnie z dyscypliną zagłosowało ośmiu polskich europarlamentarzystów ECR, ośmiu wstrzymało się od głosu. Nieobecni w dniu głosowania byli Ryszard Czarnecki i Ryszard Legutko.

- Zmiany demograficzne ostatnich lat wymagały dostosowań w rozdziale mandatów. Aby nie odbierać mandatów żadnemu państwu, w którym miały miejsce niekorzystne, jak w Polsce, zmiany demograficzne, zdecydowaliśmy wykorzystać pewną liczbę miejsc zwalnianych przez odchodzących Brytyjczyków - tłumaczy Konkret24 Danuta Hübner. - Udało się to przegłosować w Komisji Spraw Konstytucyjnych, mimo iż przeciwko byli przedstawiciele grupy politycznej, do której należy PiS.

Mieli oni złożyć w tej sprawie po przegranym przez nich głosowaniu tzw. "opinię mniejszości".

- Moja walka w tej sytuacji o zwiększenie liczby mandatów dla Polski zakończyła się sukcesem dzięki poparciu innych grup. Była bardzo trudna, ponieważ nie były spełnione formalne kryteria demograficzne. W Polsce systematycznie zmniejsza się liczba ludności - dodaje.

Danuta Hübner zwraca też uwagę na różnice w populacji Polski i przywoływanej Hiszpanii. - Porównywanie Polski i Hiszpanii pozbawione jest jakiegokolwiek sensu, ponieważ Hiszpania ma prawie 9 mln obywateli więcej niż Polska. Pragnę również poinformować, iż Pan Czarnecki ani nikt z PiS, nie złożył żadnej konstruktywnej poprawki w tym procesie legislacyjnym z wyjątkiem owego negatywnego protestu ich grupy politycznej - dodaje.

Autor: Krzysztof Jabłonowski, Oskar Breymeyer-Darski / Źródło: Konkret24; zdjęcie tytułowe: Shutterstock/Twitter