Które artykuły Konstytucji RP narusza ustawa "lex Tusk"

W burzliwej debacie na temat ustawy o Państwowej Komisji do spraw badania wpływów rosyjskich na bezpieczeństwo wewnętrzne Rzeczypospolitej Polskiej w latach 2007–2022 - zwanej "lex Tusk" - jednym z najczęściej podnoszonych argumentów przez krytyków jest jej niekonstytucyjność. Przypomnijmy: Sejm uchwalił ją 14 kwietnia; Senat 11 maja uznał, że ustawa narusza 23 przepisy Konstytucji RP i ją odrzucił – ale 26 maja Sejm odrzucił weto Senatu. Prezydent Duda podpisał ustawę 29 maja i zapowiedział, że skieruje ją w trybie następczym do Trybunału Konstytucyjnego. Pomimo tego ustawa wejdzie w życie dzień po ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw, co stało się po południu 30 maja. Politycy, prawnicy i eksperci podnoszą, że "lex Tusk" jest niezgodna z Konstytucją RP. Przedstawiciele rządu, a także Prawa i Sprawiedliwości odpierają zarzuty, twierdząc, że to nieprawda. 

"Generalnie można powiedzieć, że ona jest niezgodna z konstytucją nieomal w każdym miejscu" – mówił w TVN24 Jerzy Stępień, były prezes Trybunału Konstytucyjnego. "Jak możemy oddać w ręce polityków, czy nominatów politycznych możliwość stosowania tak daleko idących narzędzi kontroli. To jest sprzeczne z jakimikolwiek standardami i z konstytucją. Wkracza w nasze prawa obywatelskie" – komentował również w TVN24 Piotr Gąciarek, sędzia Sądu Okręgowego w Warszawie, wiceprezes stołecznego oddziału Stowarzyszenia Sędziów Polskich "Iustitia”.

"Niezgodna z konstytucją" – tak odpowiedział na pytanie w programie "Tak jest" w TVN24 o pierwszą myśl po przeczytaniu ustawy "lex Tusk" prof. Ryszard Piotrowski, konstytucjonalista z Uniwersytetu Warszawskiego. "Jeżeli ktoś chce, żeby taki polityczny organ powoływany przez Sejm miał zakazać pełnienia funkcji publicznych, to chyba nie przeczytał konstytucji" – stwierdził z kolei Borys Budka, poseł Platformy Obywatelskiej. 

Jednak jak bardzo "lex Tusk" łamie Konstytucję RP? Poprosiliśmy troje ekspertów-konstytucjonalistów o wskazanie, które artykuły ustawy zasadniczej zostały w niej naruszone i przez które przepisy. Odpowiedzi udzielili nam dr Joanna Juchniewicz z Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Warmińsko-Mazurskiego, dr Marcin Krzemiński z Katedry Prawa Konstytucyjnego Uniwersytetu Jagiellońskiego i dr Mateusz Radajewski z Wydziału Prawa i Komunikacji Społecznej Uniwersytetu SWPS we Wrocławiu.

Przedstawiamy, które przepisy - ich zdaniem - polskiej konstytucji łamie ustawa "lex Tusk".

CZYTAJ WIĘCEJ: Niezwykle szerokie uprawnienia. Co kryje "lex Tusk" 

Mówi on: "Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej". Według ekspertów w "lex Tusk" ten artykuł został naruszony przez kilka przepisów.

Doktor Marcin Krzemiński potwierdza: "Zastosowanie art. 38 ustawy przewidującego uchylenie decyzji administracyjnej przez komisję może prowadzić do naruszenia art. 2 Konstytucji". Doktor Joanna Juchniewicz dodaje kolejne przepisy "lex Tusk": cały art. 1 ustawy - mówiący o tym, co ona określa (m.in. że szczególny tryb postępowania, środki zaradcze i sposób prowadzenia przez speckomisję działalności informacyjnej). Ponadto ekspertka wskazuje art. 2 pkt 8 ustawy, gdzie zdefiniowano, czym są wpływy rosyjskie: "Narusza art. 2 [konstytucji] – zasadę demokratycznego państwa prawnego (zasady prawidłowej legislacji – naruszenie zasady określoności prawa, co stanowi naruszenie zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego prawa). Zasada ta naruszana jest w ustawie wszędzie tam, gdzie ustawodawca posłużył się pojęciem nieostrym, który pozwala na dowolną w sumie interpretację członkom komisji". Dalej dr Joanna Juchniewicz wymienia jeszcze: "Art. 5 określający, kiedy komisja może zastosować środki zaradcze" ; "Art. 13 o tym, że członkowie nie mogą być pociągnięci do odpowiedzialności za działalność w komisji narusza poprzez wyłączenie odpowiedzialności art. 2 [konstytucji]"; "Art. 52 mówiący o tym, że ustawa wchodzi w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia narusza art. 2 - zasadę demokratycznego państwa prawnego, zasady prawidłowej legislacji i konieczność odpowiedniego ukształtowania vacatio legis".

Natomiast dr Mateusz Radajewski uzupełnia: "Art. 5 ust. 3 mówiący o tym, że środek zaradczy można orzec, gdy tylko zaistnieje prawdopodobieństwo działania pod wpływem rosyjskim na szkodę Polski. Przepis ten nie określa bowiem, jak wysokie ma być to 'prawdopodobieństwo', o którym mowa w tym przepisie. Może się więc okazać, że komisja będzie wymierzać środki zapobiegawcze, nawet jeśli sama stwierdzi jedynie bardzo małe prawdopodobieństwo popełniania czynów wymienionych w ustawie". Potwierdza, że wspomniany art. 2 Konstytucji RP został naruszony też przez art. 13 "lex Tusk" mówiący o tym, że członkowie nie mogą być pociągnięci do odpowiedzialności za działalność w komisji - i tłumaczy: "Nie jest bowiem dopuszczalne w demokratycznym państwie prawnym, by funkcjonariusz publiczny był całkowicie bezkarny przy wykonywaniu władzy publicznej. Komisja musi działać zgodnie z prawem – ryzyko poniesienia przez jej członków odpowiedzialności prawnej za łamanie prawa jest jedną z gwarancji praworządności". Co do art. 52 "lex Tusk" (mówi, że ustawa wchodzi w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia) dr Radajewski wyjaśnia: "Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego jednodniowa vacatio legis jest dopuszczalna jedynie w wyjątkowych sytuacjach. Nie wydaje się, by w tym wypadku ten warunek był spełniony".

Doktor Radajewski wskazuje też: "Art. 36 pkt 1 oraz art. 37 ust. 1 mówiące o tym, co mogą zawierać decyzje administracyjne komisji i to, że może zastosować środki zaradcze w zakresie, w jakim dotyczą czynów zgodnych z prawem (...). W demokratycznym państwie prawym prawo nie może bowiem działać wstecz w ten sposób, że stosuje się środki represyjne za czyny, które w momencie ich popełniania nie były zabronione przez prawo".

Dokładnie ten artykuł brzmi: "Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa". Według dr Joanny Juchniewicz został on naruszony przez art. 13 "lex Tusk" - mówi o tym, że członkowie nie mogą być w ogóle pociągnięci do odpowiedzialności za działalność w komisji, ponieważ "narusza zasadę legalizmu".

Ustęp 1 brzmi: "Ustrój Rzeczypospolitej Polskiej opiera się na podziale i równowadze władzy ustawodawczej, władzy wykonawczej i władzy sądowniczej". Ustęp 2: "Władzę ustawodawczą sprawują Sejm i Senat, władzę wykonawczą Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej i Rada Ministrów, a władzę sądowniczą sądy i trybunały".

Doktor Marcin Krzemiński wymienia przepisy "lex Tusk", które naruszają ten artykuł Konstytucji: "Art. 3 i 11 ustawy afiliujący komisję przy premierze i dający premierowi prawo wyboru przewodniczącego komisji - co wiąże komisję z władzą wykonawczą; art. 9 przewidujący wybór członków przez Sejm – co wiąże komisję z władzą ustawodawczą, narusza przewidzianą w art. 10 konstytucji zasadę podziału władz, a także art. 111 w związku z art. 95 ust. 2 konstytucji, poprzez obejście konstytucyjnych ram funkcji kontrolnej Sejmu i przepisy o sejmowej komisji śledczej.

Doktor Joanna Juchniewicz także wymienia art. 3 ust. 1 "lex Tusk", a konkretnie: "ust. 1 wskazujący, że komisja jest organem administracji publicznej stojącym na straży interesu publicznego w zakresie badania wpływów rosyjskich na bezpieczeństwo wewnętrzne Polski w latach 2007-2022".

Mówi on: "W drodze ustawy można tworzyć samorządy zawodowe, reprezentujące osoby wykonujące zawody zaufania publicznego i sprawujące pieczę nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony". Według dr. Marcina Krzemińskiego został on w "lex Tusk" naruszony przez art. 16 przewidujący obowiązek dostarczania dokumentów i informacji przez szeroki krąg podmiotów, w tym sądy i organy samorządów zawodowych: "w zakresie w jakim pozwala komisji wkraczać w kompetencje samorządów (np. adwokatów, radców prawny, notariuszy) w ich autonomię i kompetencje związane z pieczą nad wykonywaniem zawodu (w tym tajemnicy zawodowej)".

Brzmi on: "Wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne". Doktor Marcin Krzemiński ocenia, że w "lex Tusk" został naruszony przez: "Art. 13 ustawy przewidujący zupełną nieodpowiedzialność za działalność wchodzącą w zakres sprawowania funkcji komisji". Ekspert wymienia ponadto art. 45 ust. 1 konstytucji przewidujący prawo do sądu osoby, której dobro takim działaniem może być naruszone (o tym artykule czytaj dalej).

Mówi on: "Każdy zatrzymany powinien być niezwłocznie i w sposób zrozumiały dla niego poinformowany o przyczynach zatrzymania. Powinien on być w ciągu 48 godzin od chwili zatrzymania przekazany do dyspozycji sądu. Zatrzymanego należy zwolnić, jeżeli w ciągu 24 godzin od przekazania do dyspozycji sądu nie zostanie mu doręczone postanowienie sądu o tymczasowym aresztowaniu wraz z przedstawionymi zarzutami".

"Art. 28 ["lex Tusk"] przewidujący zatrzymanie i doprowadzenie osoby wezwanej jest niezgodny z art. 41 ust. 3 Konstytucji, zgodnie z którym każdy zatrzymany powinien być w ciągu 48 godzin od chwili zatrzymania przekazany do dyspozycji sądu" - tłumaczy dr Marcin Krzemiński. "Dlatego zasadą jest, że o tego typu środkach przymusu powinien decydować sąd, a nie prokurator" - dodaje.

Ustęp 1 brzmi: "Odpowiedzialności karnej podlega ten tylko, kto dopuścił się czynu zabronionego pod groźbą kary przez ustawę obowiązującą w czasie jego popełnienia. Zasada ta nie stoi na przeszkodzie ukaraniu za czyn, który w czasie jego popełnienia stanowił przestępstwo w myśl prawa międzynarodowego". Ustęp 2: "Każdy, przeciw komu prowadzone jest postępowanie karne, ma prawo do obrony we wszystkich stadiach postępowania. Może on w szczególności wybrać obrońcę lub na zasadach określonych w ustawie korzystać z obrońcy z urzędu". Ustęp 3: "Każdego uważa się za niewinnego, dopóki jego wina nie zostanie stwierdzona prawomocnym wyrokiem sądu".

Według dr. Marcina Krzemińskiego art. 31 ust. 1 i art. 32 ust.1 "lex Tusk" naruszają art. 42 ust. 2 konstytucji "w zakresie, w jakim pozwala zwolnić komisji z tajemnicy obrończej adwokata lub radcę prawnego, zwłaszcza że przesłanką konieczną nie jest niemożliwość pozyskania tych informacji w inny sposób, a jedynie 'nadmierne utrudnienie'". Artykuł 42 konstytucji został też naruszony przez art. 36 i art. 37 ustawy "lex Tusk", bo: "nałożenie 'środków zaradczych' narusza prawo orzekania o sankcjach karnych tylko przez sąd i tylko na podstawie ustawy obowiązującej w czasie popełnienia czynu, a także prawo do obrony i domniemanie niewinności".

Doktor Joanna Juchniewicz dodaje przy tym artykule konstytucji jeszcze art. 1 ustawy "lex Tusk" mówiący o tym, co ustawa określa. "Odpowiedzialnością objęte być mają działania mające miejsce przed uchwaleniem ustawy, a zatem następuje przełamanie zasady 'lex retro non agit' (prawo nie działa wstecz)" - tłumaczy. Ponadto dodaje art. 4 "lex Tusk" o postępowaniach prowadzonych przez komisję i o tym, co bada. "Mimo, że komisja ma być organem administracji publicznej i mimo, że stosuje tzw. środki zaradcze, to w istocie są to środki represyjne, środki karne" - stwierdza.

Brzmi on: "Każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd". W ten artykuł zdaniem dr. Marcina Krzemińskiego godzi art. 25 "lex Tusk": "nie przewidując odwołania do sądu powszechnego od kary grzywny nałożoną przez komisję, a wysokość grzywien może godzić wątpliwości co do proporcjonalności naruszenia prawa własności 'skazanego' przez komisję na grzywnę". Ponadto jego zdaniem wspomniany artykuł konstytucji naruszają art. 36 i art. 37 ustawy "lex Tusk" przewidujące nałożenie środków zaradczych. "W dużej mierze są tożsame ze środkami karnymi orzekanymi przez sądy i sankcjami przewidzianymi za delikt konstytucyjny oraz wymierzanymi przez Trybunał Stanu" - wyjaśnia ekspert.

Ten przepis stanowi: "Władze publiczne nie mogą pozyskiwać, gromadzić i udostępniać innych informacji o obywatelach niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym". Według dr. Marcina Krzemińskiego został naruszony przez art. 16 "lex Tusk" przewidujący obowiązek dostarczania dokumentów i informacji przez szeroki krąg podmiotów, w tym sądy i samorządy zawodowe.

Mówi on: "Zapewnia się nienaruszalność mieszkania. Przeszukanie mieszkania, pomieszczenia lub pojazdu może nastąpić jedynie w przypadkach określonych w ustawie i w sposób w niej określony".

"Art. 17 ["lex Tusk"] przewidujący zlecenie prokuratorowi przeszukanie np. mieszkania czy siedziby spółki narusza art. 50 Konstytucji chroniący mir mowy w ten sposób, że ograniczenie to jest nieproporcjonalne (art. 31 ust. 3 konstytucji)" - ocenia dr Marcin Krzemiński.

Ustęp 1 brzmi: "Każdemu zapewnia się wolność wyrażania swoich poglądów oraz pozyskiwania i rozpowszechniania informacji". Ustęp 2: "Cenzura prewencyjna środków społecznego przekazu oraz koncesjonowanie prasy są zakazane. Ustawa może wprowadzić obowiązek uprzedniego uzyskania koncesji na prowadzenie stacji radiowej lub telewizyjnej". W ten artykuł konstytucji godzi według dr. Marcina Krzemińskiego art. 23 ustawy "lex Tusk" - "poprzez nieproporcjonalne i uznaniowe ograniczenie dostępu mediów do pracy komisji".

Ustęp 1 brzmi: "Obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa". Ustęp 3: "Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy".

"Art. 8 ust. 3 ["lex Tusk"] mówiący o tym, że dokumentacja zgromadzona w toku postępowania Komisji nie stanowi informacji publicznej ani nie podlega udostępnieniu w trybie określonym w ustawie o dostępie do informacji publicznej, narusza art. 61 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 konstytucji" - tłumaczy dr Mateusz Radajewski. I dodaje: "Prawo do informacji publicznej może bowiem być ograniczane jedynie wtedy, gdy jest to niezbędne. Nie można z góry stwierdzić, że każdy dokument wytworzony w toku postępowań przed Komisją będzie zawierał informacje, których nieujawnianie będzie konstytucyjnie usprawiedliwione".

Brzmi on: "Każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa". Zdaniem dr. Mateusza Radajewskiego ten przepis został w "lex Tusk" naruszony przez art. 15 ust. 4 mówiący o tym, że decyzje administracyjne, postanowienia i uchwały komisji są ostateczne. "Konstytucja przewiduje bowiem jako zasadę, że decyzje administracyjne mogą być zaskarżane. Dopuszcza ona wyjątki od tej zasady, ale muszą one być racjonalnie uzasadnione. Ustawa wyłącza natomiast możliwość zaskarżania decyzji Komisji do innego organu. Prawo co prawda przewiduje ich sądową kontrolę, ale jest ona ograniczona jedynie do kryterium legalności. Ze względu na powagę i skomplikowany charakter spraw, w których będzie orzekać Komisja, właściwa realizacja art. 78 konstytucji wymagałaby jednak, by jej decyzji podlegały kontroli merytorycznej – albo przez inny organ administracji (lub chociaż przez Komisję w ramach ponownego rozpatrzenia sprawy), albo przez Sąd Najwyższy, w ramach procedury pozwalającej na wszechstronną ocenę sprawy" - ocenia dr Radajewski.

Ten przepis mówi: "Poseł nie może być pociągnięty do odpowiedzialności za swoją działalność wchodzącą w zakres sprawowania mandatu poselskiego ani w czasie jego trwania, ani po jego wygaśnięciu. Za taką działalność poseł odpowiada wyłącznie przed Sejmem, a w przypadku naruszenia praw osób trzecich może być pociągnięty do odpowiedzialności sądowej tylko za zgodą Sejmu". Tymczasem zdaniem dr. Mateusza Radajewskiego ten artykuł konstytucji został naruszony w "lex Tusk" przez art. 36 pkt 1 oraz art. 37 ust. 1 mówiące o tym, co mogą zawierać decyzje administracyjne komisji i to, że może zastosować środki zaradcze w zakresie, w jakim dotyczą czynów popełnionych przez posłów i senatorów w ramach sprawowania mandatu (naruszają one art. 105 ust. 1 w związku z art. 108 Konstytucji RP). "Poseł za działalność realizowaną w ramach mandatu, która nie była wymierzona w osoby trzecie, może odpowiadać wyłącznie przed Sejmem (a senator – przed Senatem)" - podkreśla dr Radajewski.

Stanowi on: "Wymiar sprawiedliwości w Rzeczypospolitej Polskiej sprawują Sąd Najwyższy, sądy powszechne, sądy administracyjne oraz sądy wojskowe".

"Art. 3 ust. 1 ["lex Tusk"] wskazujący, że komisja jest organem administracji publicznej stojącym na straży interesu publicznego w zakresie badania wpływów rosyjskich na bezpieczeństwo wewnętrzne Polski w latach 2007-2022, narusza art. 175 ust. 1 konstytucji, czyli zasadę sądowego wymiaru sprawiedliwości. Komisja stanowić ma organ łączący w sobie uprawnienia z zakresu władzy wykonawczej i sądowniczej" - wyjaśnia dr Joanna Juchniewicz.

Doktor Mateusz Radajewski - biorąc pod uwagę ten artykuł konstytucji - dodaje art. 36 pkt 1 oraz art. 37 ust. 1 ["lex Tusk"] mówiące o tym, co mogą zawierać decyzje administracyjne komisji i to, że może zastosować środki zaradcze . "Opisane w tych przepisach instrumenty są faktycznie środkami represyjnymi, a zatem ich stosowanie stanowi formę sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Ten zaś, zgodnie z art. 175 Konstytucji RP, należy wyłącznie do sądów. Co prawda wyjątkowo dopuszczalne jest, by to inne organy wymierzały sankcje administracyjne, a nawet represyjne, a sądy jedynie to kontrolowały, to jednak musi to być uzasadnione specyfiką danych spraw (np. w sprawach dyscyplinarnych dopuszczalne jest, by kary wymierzały komisje dyscyplinarne, gdyż służy to także ochronie interesów danego środowiska, które w tym celu powołuje takie komisje). W tym wypadku nie wydaje się, by warunek ten został spełniony, nie ma bowiem żadnych szczególnych powodów, by omawianych sankcji nie wymierzał sąd" - wyjaśnia ekspert.

CZYTAJ WIĘCEJ w KONKRET24: Komisja z "lex Tusk" a sejmowa komisja śledcza - główne różnice

Ustęp 1 brzmi: "Wymiar sprawiedliwości w Rzeczypospolitej Polskiej sprawują Sąd Najwyższy, sądy powszechne, sądy administracyjne oraz sądy wojskowe". Ustęp 2: "Sąd wyjątkowy lub tryb doraźny może być ustanowiony tylko na czas wojny".

"Art. 15 ["lex Tusk"] mówiący o tym, jakie decyzje, postanowienia i uchwały oraz jak podejmuje komisja i że są one ostateczne narusza art. 176 - zasadę dwuinstancyjności" - wskazuje dr Joanna Juchniewicz. "Ponadto możliwość złożenia skargi nie wstrzymuje wykonania decyzji. Natomiast kluczowe jest również to, że sądy administracyjne badają jedynie pod względem legalności podjęte decyzje, a zatem nie będą badały czy merytorycznie było zasadne orzeczenie środka zaradczego czy też nie" - dodaje.

Ustęp 1 brzmi: "Za naruszenie Konstytucji lub ustawy, w związku z zajmowanym stanowiskiem lub w zakresie swojego urzędowania, odpowiedzialność konstytucyjną przed Trybunałem Stanu ponoszą: Prezydent Rzeczypospolitej, Prezes Rady Ministrów oraz członkowie Rady Ministrów, Prezes Narodowego Banku Polskiego, Prezes Najwyższej Izby Kontroli, członkowie Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, osoby, którym Prezes Rady Ministrów powierzył kierowanie ministerstwem oraz Naczelny Dowódca Sił Zbrojnych". Ustęp 2: "Odpowiedzialność konstytucyjną przed Trybunałem Stanu ponoszą również posłowie i senatorowie w zakresie określonym w art. 107".

Ten artykuł konstytucji został naruszony - zdaniem dr. Mateusza Radajewskiego - przez art. 36 pkt 1 oraz art. 37 ust. 1 ustawy "lex Tusk" mówiące o tym, co mogą zawierać decyzje administracyjne komisji i to, że może zastosować środki zaradcze w zakresie, w jakim dotyczą czynów popełnionych przez najważniejsze osoby w państwie. Bo według konstytucji najważniejsze osoby w państwie za naruszenie prawa w związku z zajmowanymi przez siebie stanowiskami odpowiadają przed Trybunałem Stanu. "Nie można więc obchodzić Konstytucji i przewidywać podobną odpowiedzialność przed innym organem" - stwierdza ekspert.