Pięć kroków do przyjęcia euro. Ile zrobiła już Polska?

Gościem środowego "Wywiadu Politycznego" radia TOK FM był poseł Polskiego Stronnictwa Ludowego Piotr Zgorzelski. Jako że rozmowa dotykała najbardziej aktualnych tematów, parlamentarzysta był pytany m.in. o kwestię ewentualnego przyjęcia waluty euro w Polsce, którą w ostatnich dniach podnoszą politycy PiS.

- Pytajmy się, panie Jarosławie Kaczyński, czy tak naprawdę ta waluta euro stoi u naszych bram? - pytał się Zgorzelski. - Trzeba spełnić dwa kryteria konwergencji prawnej i gospodarczej. Były badania przeprowadzone w 2018 roku przez Komisję Europejską i Europejski Bank Centralny. Dwóch kryteriów z tej gospodarczej konwergencji nie spełniamy, więc spokojnie - dodawał.

Kryteria, jakie musi spełnić państwo, aby wejść do strefy euro, są jasno określone w Traktacie o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Do Polski w tym zakresie odnoszą się przepisy artykułu 140, mówiącego o państwach członkowskich objętych derogacją. Termin ten oznacza, że nasz kraj jest bezterminowo wyłączony z obowiązku wypełniania części zobowiązań wymaganych od członka UE.

W naszym przypadku chodzi właśnie o nieprzyjmowanie wspólnej europejskiej waluty. Polska jako członek UE jest zobowiązana do przyszłego dołączenia do tzw. Eurolandu, jednak w myśl derogacji nie dostała od Unii żadnego narzuconego terminu takiego kroku.

W artykule 140 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej określono dokładnie, co musi zrobić państwo członkowskie, aby móc rozpocząć proces wchodzenia do strefy euro. Główny trzon takich zasad stanowią cztery gospodarcze "kryteria konwergencji", o których mówił poseł Zgorzelski. Ich zrealizowanie oznacza zbliżenie się poziomu gospodarczego kandydata do pozostałych państw strefy euro, umożliwiające późniejsze przyjęcie wspólnej waluty. Są to:

1) stabilne ceny

2) długotrwała równowaga finansów publicznych

3) stabilny kurs walutowy

4) stabilne długoterminowe stopy procentowe.

Poza tym kandydatów do strefy euro obowiązuje wymóg dostosowania krajowych przepisów o działalności banku centralnego do traktatów europejskich oraz statutów Europejskiego Banku Centralnego i Europejskiego Systemu Banków Centralnych. Dużą wagę przywiązuje się do tego, czy krajowy bank centralny ma prawnie zapewnioną niezależność od innych instytucji, m.in. politycznych.

Na ten moment dziewięć krajów członkowskich (licząc Wielką Brytanię) posługuje się swoją własną walutą. Poza Polską są to Bułgaria, Chorwacja, Czechy, Dania, Rumunia, Szwecja i Węgry. Status realizacji unijnych kryteriów ws. euro w tych krajach co dwa lata jest opisywany w dokumencie Komisji Europejskiej nazwanym "Raportem o konwergencji". Najprawdopodobniej to właśnie do tego dokumentu odwoływał się Piotr Zgorzelski, mówiąc o kryteriach.

Najnowszy pochodzi z czerwca zeszłego roku i opisuje stan faktyczny na marzec 2018. Ujęto w nim siedem krajów, ponieważ duńską koronę od 2015 roku obowiązuje już mechanizm kursów walutowych, czyli instytucjonalny "przedsionek przyjęcia euro", a Wielka Brytania w 2018 roku była już po referendum brexitowym.

Każdemu z pozostałych siedmiu krajów poświęcono w dokumencie dwie sekcje: jedną skrótowo opisującą wypełnianie przez niego kryteriów i drugą, rozbudowaną, opisującą obecną sytuację oraz prognozy na przyszłość. We wstępie dotyczącym Polski Komisja Europejska stwierdziła wprost:

Dlaczego?

Pierwsze z kryteriów opiera się na wskaźnikach inflacji. Traktat o funkcjonowaniu UE mówi, że stopa inflacji może o najwyżej 1,5 punktu procentowego przekraczać inflację trzech najstabilniejszych cenowo państw członkowskich.

W marcu 2018 roku, który został ujęty w raporcie KE jako wyznacznik, tymi krajami były Cypr, Irlandia i Finlandia. Pierwszego z nich KE nie uwzględnia jednak w swoich obliczeniach "ze względu na istotne odchylenie stopy inflacji od średniej strefy euro, spowodowane szokiem wewnętrznym (tzw. klauzula wide margin)". Na jego miejsce nie bierze się następnego państwa w kolejności. Średnia inflacja w Irlandii i Finlandii przez ostatnie 12 miesięcy przed pomiarem wyniosła 0,4 proc. Przedział spełniania tych kryteriów został więc ustalony na poziomie od -1,1 proc. do 1,9 proc.

W Polsce w tym samym okresie było to natomiast 1,4 proc. Oznacza to, że polskie "odchylenie" od wartości referencyjnej "trzech najstabilniejszych cenowo państw członkowskich" wyniosło 0,5 pkt. proc., a więc mieści się w przedziale przewidzianym w unijnych dokumentach.

Te same liczby można znaleźć w "Monitorze konwergencji z Unią Gospodarczą i Walutową", czyli odpowiedniku unijnego raportu, ale przygotowywanego co roku przez polskie Ministerstwo Finansów i odnoszące się wyłącznie do sytuacji w naszym kraju. W kontekście Cypru zaznaczono w nim, że "w scenariuszu alternatywnym, w którym Cypr zostałby włączony do grupy referencyjnej (decyzja o wyłączeniu jest podejmowana każdorazowo przez KE) wartość referencyjna kryterium wyniosłaby 1,8 proc., co nie wpływa na wypełnianie kryterium przez Polskę". W takiej hipotetycznej sytuacji Polska byłaby w górnej części przedziału (1,8 proc. w stosunku do 1,9 proc.).

Średnia polska stopa inflacji wynosząca w czasie pomiarów 1,4 proc. jest identyczna ze średnią strefy euro z tego okresu. Taki wynik plasuje nas także w bliskiej okolicy średniej stopy dla wszystkich 28 krajów członkowskich UE, która wyniosła 1,6 proc.

Pod tym sformułowaniem kryją się wskaźniki deficytu i długu publicznego, a konkretnie ich stosunek do PKB danego kraju. Granice są jasno określone: deficyt nie może być wyższy niż 3 proc. produktu krajowego brutto, a dług publiczny maksymalnie może wynieść 60 proc.

Według danych GUS przesłanych do KE pod koniec marca 2019, deficyt sektora finansów publicznych był w 2018 roku rekordowo niski i wyniósł 0,4 proc. PKB. Jego coroczny spadek zaczął się w 2013 roku, a od 2015 Polska realizuje tzw. kryterium z Maastricht, czyli mniejszego niż 3 proc. PKB deficytu.

Co do drugiej części tego warunku, czyli długu publicznego poniżej progu 60 proc. PKB, Polska realizowała go przez cały czas swojego członkostwa w Unii. W danych GUS-u przesłanych Komisji Europejskiej podano, że w 2018 roku było to 48,9 proc. Oznacza to spadek w porównaniu z poprzednim rokiem, kiedy ten wskaźnik uplasował się na poziomie 50,6 proc. PKB.

Nadrzędny warunek, który należy spełnić, aby zrealizować postulat związany ze stabilnym kursem walutowym, jest przystąpienie kraju członkowskiego i jego waluty do mechanizmu walutowego ERM II (Exchange Rate Mechanism). Jest to rodzaj ostatecznego "testu" i jednocześnie "przedsionek" przed wymianą waluty krajowej na europejską. Uczestnictwo w programie musi trwać co najmniej dwa lata.

"Test" polega na sprawdzeniu, czy kurs waluty krajowej w stosunku do euro nie jest zbyt rozchwiany i niestabilny. Aby zrealizować to unijne zalecenie, wahania między nimi nie mogą przekroczyć 15 proc. w ciągu dwóch lat. Odchylenia liczy się w stosunku do kursu ustalonego na początku uczestnictwa w ERM II. Spełnienie postulatu oznacza, że obie waluty są odpowiednio "skoordynowane" i ich wymiana nie będzie stanowiła szoku dla gospodarki krajowej oraz całej strefy euro.

W tym momencie w ERM II udział bierze tylko duńska korona. 22 sierpnia 2018 r. bułgarski rząd zatwierdził plan przygotowań do przystąpienia do ERM II i unii bankowej, co ma nastąpić do lipca 2019 r. Wszystkie pozostałe kraje Unii spoza strefy euro, w tym Polska, nie zdecydowały się na dołączenie do mechanizmu. Z tego powodu Polska nie spełnia kryterium stabilnego kursu walutowego.

Najprościej mówiąc, stopa procentowa to cena, jaka przysługuje posiadaczowi danego kapitału w przypadku udostępnienia go lub jego części innym osobom. W przypadku kryteriów przyjęcia euro bierze się pod uwagę stopy procentowe NBP ustalane przez Radę Polityki Pieniężnej na podstawie rentowności długoterminowych obligacji skarbowych lub porównywalnych papierów wartościowych.

Unijna zasada jest jasno określona: długoterminowe stopy procentowe mogą najwyżej o 2 punkty procentowe przekraczać stopy trzech najstabilniejszych pod tym względem państw członkowskich. Ostatnia zmiana jednego z tych właśnie państw spowodowała, że Polska wypadła poza ramy tego kryterium. Jak wyjaśniono w "Monitorze konwergencji z UGW", "Polska wypełniała kryterium stóp procentowych do grudnia 2017 r. Wówczas miała miejsce zmiana w grupie referencyjnej kryterium stabilności cen - Rumunię zastąpiła Finlandia, co spowodowało znaczącą obniżkę wartości referencyjnej. Dodatkowo spadek wartości referencyjnej wzmocniło wykluczenie z grupy referencyjnej Cypru".

Finlandia dołączyła w ten sposób do Irlandii i Cypru. Ten ostatni kraj, z tych samych powodów co w przypadku kryterium stabilnych cen, nie jest brany pod uwagę.

W Finlandii średnia stóp z okresu kwiecień 2017-kwiecień 2018 wyniosła 0,6 proc., w Irlandii było to 0,8 proc, a więc średnia uplasowała się na poziomie 0,7 proc. Przekroczyć ją można najwyżej o 2 pkt. proc., więc tzw. "wartość referencyjna", do której muszą odnosić się kraje UE, wyniosła 2,7 proc.

W Polsce stopy procentowe NBP w kwietniu 2018 roku kształtowały się na poziomie 3,3 proc. Od tego czasu nie uległy zmianie. Oznacza to, że na ten moment nasz kraj nie kwalifikuje się do realizowania postulatu długoterminowych stóp. W tej samej sytuacji są jeszcze tylko Grecja i Rumunia, z tym że ten pierwszy kraj posiada już walutę euro.

Poza kryteriami czysto ekonomicznymi instytucje unijne wymagają, aby krajowe przepisy odnoszące się do działalności banku centralnego odpowiadały prawu europejskiemu w tym zakresie oraz aby znajdowały się w nich gwarancje niezależności od innych, w tym politycznych, instytucji.

Ta kwestia została szczegółowo poruszona w raporcie KE. Komisja w odniesieniu do Narodowego Banku Polskiego napisała, że "ustawodawstwo w Polsce - w szczególności ustawa o Narodowym Banku Polskim (NBP) i Konstytucja RP - nie jest w pełni zgodne z obowiązkową przepisów wynikającymi z art. 131 TFUE", a artykuł ten mówi właśnie o wymaganej zgodności ustawodawstwa krajowego z Traktatami i Statutem ESBC i EBC.

Zastrzeżenia KE w kontekście ustawodawstwa dotyczącego NBP są różnorodne. W raporcie napisano m.in., że Konstytucja RP i ustawa o NBP niewystarczająco wyraźnie zakazują organom decyzyjnym banku poszukiwania lub przyjmowania zewnętrznych instrukcji. "W sposób zbyt mało wyraźny zakazuje rządowi wywierania wpływu na członków organów decyzyjnych NBP w sytuacjach, w których może to mieć wpływ na wypełnianie zadań związanych z ESBC" - wspomniano także w dokumencie.

Komisja zwróciła uwagę m.in. na art. 23 ust. 1 pkt. 2 ustawy o NBP, który stanowi, że prezes NBP ma przedstawiać projekt wytycznych polityki pieniężnej banku centralnego Radzie Ministrów i Ministrowi Finansów. "Procedura ta daje rządowi możliwość wywierania wpływu na politykę pieniężną i finansową NBP, a tym samym stanowi niezgodność w obszarze niezależności w myśl art. 130 TFUE i art. 7 statutu ESBC/EBC" - wyjaśniono.

Wątpliwości Komisji budzi też procedura audytu i kontroli, którą w myśl art. 203 Konstytucji RP w Narodowym Banku Polskim może przeprowadzać Najwyższa Izba Kontroli. W raporcie wskazano, że takie działanie jest niezgodne ze statutem ESBC i ECB, który w art. 27 mówi jasno, że kontrole w bankach centralnych mogą wykonywać wyłącznie "niezależni rewidenci z zewnątrz".

Poza tym zastrzeżenia unijnej instytucji skupiły się także m.in. na procedurze zawieszenia i odwołania prezesa NBP, kompetencjach banku ws. rozszerzania refinansowania dla banków na realizację programów ich rehabilitacji i zmianach w polskim sądownictwie, m.in. wokół Sądu Najwyższego.

Podsumowując, poseł PSL miał rację, mówiąc, że zgodnie z raportem Komisji Europejskiej Polska nie spełnia dwóch kryteriów konwergencji gospodarczej ze strefą euro. Dodatkowo na ten moment nie realizujemy też obowiązku zgodności ustawodawstwa dotyczącego NBP z dokumentami unijnymi na tematów banków centralnych.

prawda

W podsumowaniu części unijnego raportu poświęconej NBP, Komisja Europejska przedstawiła swoje pomysły na rozwiązanie niezgodnych z unijnym prawodawstwem kwestii. Podkreślono jednak, że poza zmianami w ustawie o NBP, do pełnej "konwergencji prawnej" niezbędna będzie także zmiana niektórych przepisów Konstytucji RP. W tym celu należy posiadać konstytucyjną większość w parlamencie, co może być kolejną przeszkodą na drodze do przyjęcia europejskiej waluty.

Autor: Michał Istel / Źródło: Konkret24; Zdjęcie tytułowe: Pixabay