Polski dług: "nic strasznego" vs. "takiego długu nigdy nie było". Co trzeba wiedzieć

Ekonomiści zwracają uwagę, że coraz więcej pieniędzy jest wypychanych przez polski rząd poza budżet centralny. 21 października gwałtownie wzrosły rentowności polskich 10-letnich obligacji skarbowych - przebiły poziom 9 proc. A im wyższa rentowność, tym wyższe koszty obsługi polskiego długu. Bank Gospodarstwa Krajowego odwołał zaplanowany na 24 października przetarg sprzedaży obligacji emitowanych na rzecz utworzonego kilka miesięcy wcześniej Funduszu Wsparcia Sił Zbrojnych. Temat rosnącego polskiego długu przewija się w wielu rozmowach publicystów i ekspertów.

Rosnące wartość obligacji i koszty obsługi długu omawiano m.in. w "Kawie na ławę" w TVN24 23 października. "Nic takiego strasznego się nie dzieje. Poziom zadłużenia polskich finansów publicznych liczony do PKB jest znacznie niższy niż w większości państw europejskich. Jest znacznie niższy niż we Francji, nie mówiąc już o innych państwach takich, które wydawałoby się bardziej bogate i bardziej rozwinięte, więc spokój, spokój. Przez ten okres zawirowań musimy przejść" - mówił Marcin Horała, wiceminister funduszy i polityki regionalnej, pełnomocnik rządu ds. Centralnego Portu Komunikacyjnego. Przekonywał, że "potrzebujemy środków, żeby się rozwijać, żeby inwestować". "To są programy takie jak Krajowy Program Budowy Dróg i Autostrad, jak Krajowy Program Kolejowy. Wielkie inwestycje, dzięki którym w Polsce będzie wzrost gospodarczy, miejsca pracy (...). Polskie finanse publiczne są w bardzo dobrej - jak na warunki - kondycji" - stwierdził.

Na to zareagował poseł Platformy Obywatelskiej Cezary Tomczyk: "Trzeba sobie zdać sprawę, że Polska ma największy dług w historii; że takiego długu nigdy nie było". Zajrzeliśmy więc do dostępnych dokumentów, by sprawdzić, która ze stron ma rację. Wyjaśniamy, co w sprawie długu publicznego jest najważniejsze i dlaczego 262 mld zł zadłużenia nie znajdziemy wpisane w polskim budżecie.

Dług publiczny to suma długów zaciągniętych przez władze centralne i samorządowe państwa. Może pomagać państwu szybciej się rozwijać. Podstawową jego funkcją jest łagodzenie wahań koniunkturalnych. Zadłużenie państwa jest buforem dla gospodarki w okresie recesji. Zbyt wysoki dług grozi jednak spowolnieniem, a nawet niewypłacalnością. Mechanizm długu publicznego w Polsce regulują: rozdział X Konstytucji RP i ustawa o finansach publicznych. Jednocześnie jednak funkcjonują u nas dwie, nieco odmienne metody obliczania długu publicznego – jedna ustanowiona na mocy wspomnianej ustawy, a druga stosowana w całej Unii Europejskiej (m.in. przez Eurostat).

Zgodnie z ustawową definicją państwowy dług publiczny (PDP) to suma zadłużenia podmiotów sektora finansów publicznych zaciągniętego na rynku finansowym. Szczegółowa lista tych podmiotów wymieniona jest w ustawie o finansach publicznych. Dług ten obejmuje przede wszystkim zobowiązania wynikające z wyemitowanych papierów wartościowych, zaciągniętych kredytów i pożyczek oraz przyjętych depozytów. Dług publiczny nie obejmuje natomiast zobowiązań zaciąganych pomiędzy podmiotami sektora finansów publicznych, czyli np. pożyczek z budżetu państwa dla samorządów terytorialnych.

Metodologia unijna wynika z przepisów obowiązujących kraje UE - na ich podstawie zadłużenie to dług sektora instytucji rządowych i samorządowych (EDP). To bardziej kompleksowa metoda obliczania długu, bo uwzględnia dodatkową korektę ustawowego PDP o długi zaciągnięte przez niektóre podmioty sektora finansów publicznych niewymienione w polskiej ustawie o finansach publicznych. A ustawa ta nie obejmuje m.in. obligacji emitowanych przez Bank Gospodarstwa Krajowego (BGK) czy Polski Fundusz Rozwoju (PFR). Czyli te zobowiązania nie są uwzględniane przy obliczaniu naszego ustawowego PDP - ale są uwzględniane przy obliczaniu EDP.

Zatem dług EDP, czyli ten liczony metodą unijną, zawiera wszystkie zobowiązania długu PDP - a także wiele innych, ważnych zobowiązań.

Raporty o zadłużeniu co kwartał publikuje Ministerstwo Finansów. Sięgnęliśmy do ostatniego, zawiera dane od 2001 roku do drugiego kwartału 2022 roku. Wynika z nich, że państwowy dług publiczny rośnie praktycznie co roku od 21 lat. Na początku wieku wynosił 300-500 mld zł. W 2006 roku po raz pierwszy przekroczył pół biliona.

W 2007 roku, gdy w rozpoczynały się rządy koalicji Platformy Obywatelskiej i Polskiego Stronnictwa Ludowego, PDP wynosił 597,8 mld zł. Gdy w 2015 roku władzę przejmowała Zjednoczona Prawica, PDP wynosił 877,3 mld zł.

Przez kolejne cztery lata PDP był na poziomie 900 mld zł. Po raz pierwszy bilion przekroczył w 2020 roku - wyniósł 1,1 bln zł (1 111,8 mld zł). W 2021 roku dług wzrósł do 1 148,6 mld zł.

W pierwszym kwartale tego roku PDP wynosił 1 137,1 mld zł, a w drugim kwartale - 1 175,3 mld zł. Według ostatnich szacunków resortu finansów polski dług publiczny na koniec roku ma wynieść 1 222,8 mld zł.

Nie dość jednak, że państwowy dług publiczny jest nominalnie najwyższy od co najmniej 21 lat, to ma nadal rosnąć - i to w szybkim tempie. Według opublikowanej przez Ministerstwo Finansów "Strategii zarządzania długiem sektora finansów publicznych w latach 2023-2026" od 2023 roku PDP ma wynieść w kolejnych latach:

w 2023 roku - 1 345,6 mld zł w 2024 roku - 1 470,7 mld zł w 2025 roku - 1 565,0 mld zł w 2026 roku - 1 604,8 mld zł.

W początkowych latach XXI wieku dług sektora instytucji rządowych i samorządowych - czyli EDP - rósł co roku. Z 291,2 mld zł w 2001 roku do 528,4 mld zł w 2007 roku.

Gdy rząd PO-PSL oddawał władzę w 2015 roku, EDP wynosił 923,4 mld zł. W kolejnych czterech latach ten dług lekko przekraczał bilion złotych. Duży wzrost nastąpił natomiast w 2020 roku - do 1 336,6 mld zł. W 2021 roku dług ten znów poszedł do góry - wyniósł 1 410,5 mld zł. W drugim kwartale 2022 roku EDP wynosił już 1 453,5 mld zł. Według Ministerstwa Finansów na koniec obecnego roku ma wynieść 1 560,2 mld zł.

Z danych resortu wynika, że dług sektora instytucji rządowych i samorządowych również nominalnie jest najwyższy od co najmniej 21 lat. I również ma nadal rosnąć. Resort finansów szacuje, że ma wynieść:

w 2023 roku - 1 767,5 mld zł w 2024 roku - 1 968,1 mld zł w 2025 roku - 2 120,1mld zł w 2026 roku - 2 243,1 mld zł.

Czyli za trzy lata EDP przekroczy 2 bln zł, a przez następne cztery lata wzrośnie aż o 475,6 mld zł.

Zdaniem ekonomisty Marka Zubera to właśnie poziom długu sektora instytucji rządowych i samorządowych (EDP) jest najwłaściwszy do wskazania wysokości długu. - To jest tak naprawdę rzeczywista wysokość długu publicznego - ocenia.

Przypomnijmy więc: ten rzeczywisty dług w 2021 roku wyniósł 1 410,5 mld zł. Podczas gdy ten "oficjalny", podawany przez rząd - 1 148,6 mld zł. Między nimi jest 261,9 mld zł różnicy.

Dług PDP, liczony według krajowej metodologii, jest wpisywany co roku do polskiego budżetu - i jest tym "oficjalnym", kontrolowanym przez parlament. Natomiast dług EDP, obejmujący - przypomnijmy - m.in. zobowiązania zaciągnięte przez Bank Gospodarstwa Krajowego i Polski Fundusz Rozwoju to pieniądze, a także inne fundusze poza budżetem. Zwiększanie się EDP oznacza wypychanie kolejnych pieniędzy poza budżet, gdzie są wydawane w mało przejrzysty sposób z mocno ograniczoną kontrolą parlamentu - nie może sprawdzać kwot ani przeciwstawiać się wydatkom. Właśnie na to zwracają uwagę krytykujący obecny rząd ekonomiści, alarmując o ogromnym wzroście długu sektora instytucji rządowych i samorządowych. Bo rząd PiS co rusz tworzy nowe, pozabudżetowe fundusze, które finansowanym tym długiem.

Na krótko przed wejściem do Unii Europejskiej nasz państwowy dług publiczny był większy niż zadłużenie sektora instytucji rządowych i samorządowych. Jednak potem zaczęło się to szybko zmieniać. EDP zaczął być większy od PDP. W 2007 roku, gdy rząd obejmowała koalicja PO-PSL, różnica wynosiła miliard złotych. W ciągu kilku lat wzrosła do niemal 50 mld zł. Przyczyną było zadłużenie Krajowego Funduszu Drogowego - budowano autostrady na mistrzostwa Europy, które się odbyły w Polsce w 2012 roku. "To ówczesny rząd wymyślił patent stosowany i z sukcesami rozwijany do dziś: powołanie pozabudżetowego funduszu, którego na mocy prawa nie będzie się zaliczać do sektora finansów publicznych. Fundusz się zadłuża, żeby sfinansować postawione przed nim zadania (np. budowę dróg, jak w przypadku KRD), ale statystyka państwowego długu publicznego jest na to ślepa" - pisał Marek Chądzyński, redaktor naczelny portalu 300Gospodarka.pl.

W ostatnich latach rządów PO-PSL i pierwszych latach rządu Zjednoczonej Prawicy różnice między PDP a EDP wynosiły 50-55 mld zł. Ta różnica wystrzeliła w 2020 roku, czyli po wybuchu pandemii COVID-19. Wyniosła wówczas aż 224,8 mld zł. Nastąpiło to w wyniku powołania Funduszu Przeciwdziałania COVID-19 i Tarczy Finansowej Polskiego Funduszu Rozwoju. W 2021 roku różnica między PDP a EDP wzrosła do 261,9 mld zł. Według MF w obecnym roku wyniesie 337,4 mld zł. A w 2026 roku - już 638,3 mld zł.

Polska nie może się zadłużać w nieskończoność. W ustawie o finansach publicznych określone są progi ostrożnościowe: 55 proc. i 60 proc. Produktu Krajowego Brutto (PKB). Natomiast gdy planowany lub rzeczywisty deficyt budżetowy przekracza 3 proc. PKB, a państwowy dług publiczny 60 proc. PKB , to Unia Europejska uruchamia procedurę nadmiernego deficytu, co w dużym skrócie oznacza, że budżet będzie powstawał pod nadzorem Komisji Europejskiej.

Po naruszenu prógów ostrożnościowych "rząd musiałby zastosować bardzo bolesny program cięć wydatków lub podwyżek podatków, bo ustawa wprost go do tego obliguje" - pisze Marek Chądzyński. "Według ustawy o finansach publicznych w takiej sytuacji rząd musiałby gwałtownie równoważyć budżet, co oznacza konieczność szukania dodatkowych dochodów (podatki) i cięcie wydatków (oszczędności). Ustawa stwierdza też wprost, że waloryzacja emerytur w takiej sytuacji byłaby ograniczona tylko do inflacji, a budżetówka musiałaby zapomnieć o podwyżkach. Skutki społeczne nietrudno sobie wyobrazić" - wyjaśnia.

Dług publiczny jest także liczony w relacji do PKP. Ekonomista Marek Zuber mówi, że ten wskaźnik jest ważniejszy od nominalnej wartości długu. - Zadłużanie same w sobie może nie być takie złe, gdy rośnie nam PKB - wyjaśnia w rozmowie z Konkret24.

Z danych MF wynika, że w 2021 roku zarówno dług PDP, jak i EDP liczone w relacji do PKB były mniejsze i wyniosły odpowiednio 43,8 proc i 53,8 proc. Rok wcześniej dług PDP wynosił 47,5 proc. PKB. W 2020 roku poszybowała relacja EDP do PKB - aż do 57,1 proc.

Obecnie poziom długów PDP jak EDP jest poniżej progów ostrożnościowych. Według prognoz resortu finansów EDP w relacji do PKB będzie co roku rosnąć - od 51,7 proc. PKB w 2020 roku do 55,7 proc. PKB w 2026 roku. Natomiast PDP ma się utrzymywać w okolicy 40 proc. W 2026 roku ma wynieść 39,9 proc.

Politycy PiS właśnie wskaźnik relacji długu do PKB podają na dowód, że finanse publiczne mają się dobrze - tylko że jest to efekt "odbicia popandemicznego", czyli porównania z bardzo słabym 2020 rokiem. Tak jest na całym świecie. - Mamy potężne odbicie PKB, większe niż przyrost długu - tłumaczy Marek Zuber. I dodaje, że ten wzrost gospodarczy opiera się w głównej mierze na dodrukowywanych pieniądzach.

W 2021 roku zadłużenie Funduszu Przeciwdziałania COVID-19 wyniosło 138,8 mld zł. W 2022 roku ma wynieść 161,3 mld zł i rosnąć w kolejnych latach aż do 249,9 mld zł w 2026 roku. Tarcza Finansowa PFR w latach 2021-2023 to rocznie 73,9 mld zł. Potem ma być mniej. Zadłużenie Funduszu Wsparcia Sił Zbrojnych ma wzrosnąć z 15,2 mld zł w 2022 roku aż do 194,2 mld zł cztery lata później. Co roku ma też rosnąć zadłużenie Krajowego Funduszu Drogowego.

"Gdyby dziś tarcza PFR i fundusz covidowy były w wydatkach budżetowych, to wtedy państwowy dług publiczny byłby wyższy niż 55 proc. PKB" - pisał Marek Chądzyński w grudniu 2021 roku. Rok wcześniej dług EDP wynosił 57,1 proc. PKB.

W rozmowie z Konkret24 dr Sławomir Dudek, główny ekonomista Forum Obywatelskiego Rozwoju, zauważa, że podawane co miesiąc przez resort finansów informacje o deficycie bądź nadwyżce budżetowej rządowa propaganda wykorzystuje do pokazywania rzekomego sukcesu. Przeciętny obywatel utożsamia bowiem deficyt z długiem. Gdy słyszy, że co miesiąc budżet ma nadwyżkę - to myśli, że państwo się nie zadłuża.

Ekonomista podaje przyczyny, dlaczego rząd wypycha dług poza budżet. - Chce ominąć progi zadłużenia, ale przede wszystkim po to, by ominąć kontrolę przez parlament i obywateli. O wydatkach tych funduszy nie można dyskutować w parlamencie, a o ich plany finansowe trzeba każdorazowo występować do odpowiednich instytucji, bo nie są ogólnie dostępie. Mafie VAT-owskie uciekały z pieniędzmi do rajów podatkowych. Polski rząd znalazł sobie taki "raj wydatkowy". To taki trochę budżet na serwetce, finansowany przez chwilówki - ocenia Sławomir Dudek.

Jednak w porównaniu do innych krajów Unii Europejskiej sytuacja Polski pod względem zadłużenia wygląda lepiej. W najnowszym biuletynie o zadłużeniu sektora finansów publicznych jest wykres porównujący relację długu EDP i PKB wszystkich krajów UE w pierwszym kwartale 2022 roku. Na 27 państw Polska jest na 17. miejscu - ze wskaźnikiem 52,1 proc. to niżej niż średnia unijna wynosząca 87,8 proc i średnia strefy euro - 95,6 proc. Na pierwszych miejscach są: Grecja - 189,3 proc.; Włochy - 152,6 proc; Portugalia - 127 proc.

Pod koniec października portal Bussines Insider porównał poziom długu między 30 krajami badanymi przez Eurostat w drugim kwartale tego roku. Polska z 51,6 proc. PKB zajęła 13. miejsce. "Kraj rekordzista ma zadłużenie o wartości aż 182,1 proc. PKB. To Grecja, która zresztą już była na poziomie powyżej 200 proc. przez pięć kwartałów, począwszy od trzeciego kwartału 2020 r." - informował portal. Jeszcze pięć krajów wspólnoty ma dług przekraczający 100 proc. PKB: Włochy, Portugalia, Hiszpania, Francja i Belgia.

Nominalnie najwięcej do spłaty ma Francja - 2,92 bln euro. Potem są: Włochy - 2,77 bln euro; Niemcy - 2,5 bln euro. Polski dług jest na 9. miejscu i wynosi 310 mld euro.

Politycy Zjednoczonej Prawicy - przekonując, że nasze finanse publiczne maja się dobrze - porównują właśnie dług Polski z długami innych europejskich krajów, chcąc pokazać, że u nas nie jest tak źle. Takie porównanie zastosował np. 27 października w programie "Rozmowa Piaseckiego" w TVN24 Adam Bielan, lider Partii Republikańskiej. "Poziom zadłużenia Polski jest jeden z najniższych w Unii Europejskiej. Mamy dzisiaj zadłużenie na przykład dwukrotnie niższe, proporcjonalnie do PKB , które jest większe we Włoszech od Włoch właśnie" - mówił.

Tylko że robiąc takie porównania, trzeba pamiętać, co zestawiamy. - Gospodarki krajów zachodniej Europy czy Południa są dużo mocniejsze od naszej. Te kraje są bogatsze i mają zdecydowanie większy potencjał do spłaty swojego zadłużenia. Nie będą miały większych problemów ze spłatą swoich długów - tłumaczy Marek Zuber. Pokazuje to na hipotetycznym przykładzie dwóch osób: obie chcą pożyczyć 10 tys., ale jedna z nich ma trzy mieszkania i działki. - Wiadomo, że to jej pożyczymy pieniądze, bo ona nie będzie miała problemów ze spłatą - mówi ekonomista.