Wybierać sędziów tak jak w Niemczech? Tłumaczymy zawiłości niemieckiego systemu

Na konferencji prasowej po spotkaniu z wiceszefową KE minister Zbigniew Ziobro mówił, że "w geście dobrej woli" zaproponował kompromis w sprawie powoływania sędziów. Jak dodał, chodzi o "przeniesienie wprost rozwiązań znanych bardzo dobrze w systemie europejskim, bo funkcjonujących w największym państwie europejskim, mianowicie w Niemczech".

"Tam sędziów wybierają wyłącznie politycy, wyłącznie przedstawiciele Bundestagu i ministrów sprawiedliwości krajów landowych, więc jest to podział tak naprawdę pół na pół pomiędzy władzę wykonawczą a władzę parlamentarną i tylko głos dwóch tych gremiów ma znaczenie przy decydowaniu, kto jest sędzią niemieckich sądów federalnych" - mówił szef MS.

W swojej wypowiedzi minister sprawiedliwości pominął jednak istotną rolę, jaką w procesie nominowania sędziów w Niemczech mają do wypełnienia rady sędziów, prezydia sądów i komisje ds. wyboru sędziów.

Organizacja niemieckiego wymiaru sprawiedliwości została określona w rozdziale IX Ustawy Zasadniczej RFN. W art. 92 zapisano, że "władzę sądowniczą powierza się sędziom; jest ona sprawowana przez Federalny Trybunał Konstytucyjny, przez przewidziane w niniejszej Ustawie Zasadniczej sądy federalne oraz przez sądy krajów związkowych".

Dla sędziowskiej niezawisłości kluczowy jest art. 97:

Status prawny sędziów określają ustawy federalna i poszczególnych krajów związkowych. Zgodnie z nimi, powoływane są ciała reprezentujące sędziów, jak napisano w omówieniu tych przepisów na stronach Stowarzyszenia Sędziów Polskich "Iustitia", "pozwalające sądownictwu na przedstawianie swojego punktu widzenia w procesie decyzyjnym, jednocześnie zapewniając uwzględnienie interesów i rozwiązywanie konfliktów między uczestnikami tego procesu oraz zwiększając efektywność działań administracyjnych".

Na obu poziomach – federalnym i krajowym - obowiązki związane z formalnym reprezentowaniem sędziów pełnią rady do spraw nominowania sędziów i rady sędziowskie.

Innym wewnętrznym ciałem jest prezydium każdego sądu. Tworzą je prezes sądu oraz do ośmiu dodatkowych sędziów, w zależności od wielkości sądu. W małych sądach prezydium składa się z wszystkich sędziów posiadających bierne prawo wyborcze i nie ma tam wyborów. We wszystkich innych przypadkach członków prezydium wybiera się na cztery lata. Połowa członków prezydium rezygnuje co dwa lata. Prezydium jest odpowiedzialne za wewnętrzną organizację sądu. Członków prezydium w sprawowaniu swojej funkcji nie ograniczają jakiekolwiek instrukcje. Podejmują oni swoje decyzje z poszanowaniem pełnej niezależności sędziowskiej.

Niemcy są jednym z pięciu europejskich państw, gdzie nie funkcjonuje scentralizowany organ jak Rada Sądownictwa, a kompetencje związane z powoływaniem sędziów leżą w dyspozycji innych podmiotów. Jak pisze dr Grzegorz Pastuszko w opracowaniu dla Instytutu Wymiaru Sprawiedliwości, "jest to konsekwencja wprowadzenia modelu kształtowania kadry sędziowskiej opartego na koncepcji, która zakłada rozproszenie istniejących w tym obszarze ośrodków decyzyjnych, tak by przyjęty system lepiej odpowiadał federalnej strukturze państwa niemieckiego".

Z wypowiedzi ministra Ziobry wynikałoby, że sędziowie w ogóle nie uczestniczą w procesie wyłaniania kandydatów do orzekania. W niemieckim sądownictwie obowiązuje jednak generalna zasada, że o nominacjach sędziowskich decydują ministerstwa sprawiedliwości krajów związkowych przy współudziale parlamentów związkowych i przedstawicieli samorządu sędziowskiego - w różnych proporcjach, w zależności od landu. A więc nie wyłącznie politycy.

Politycy decydują o obsadzie Federalnego Trybunału Konstytucyjnego – bo sędziów FTK wybiera w połowie Bundesrat, a w połowie komisja 12 posłów Bundestagu, dobrana proporcjonalnie do składu izby – a więc z udziałem opozycji. Członkowie Komisji ds. Wyboru Sędziów muszą mieć doświadczenie w zakresie wymiaru sprawiedliwości, by móc rzetelnie ocenić kwalifikacje kandydatów.

Każdy kandydat musi otrzymać 2/3 głosów – taka większość wymaga więc poszukiwania porozumienia między partiami politycznymi dla przegłosowania poszczególnych kandydatów. W Polsce sędziów TK wybiera się bezwzględną większością głosów (czyli więcej niż 50 proc.), w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów. To daje znaczny wpływ większości parlamentarnej na skład Trybunału.

Sędziów pięciu sądów federalnych – są to: Trybunał Federalny, Federalny Sąd Administracyjny, Federalny Trybunał Obrachunkowy, Federalny Sąd Pracy i Federalny Sąd Socjalny - wybiera komisja ds. wyboru sędziów (Richterwahlausschuss).

Jak stwierdza niemiecka konstytucja:

W skład tej komisji wchodzi 16 odpowiednich ministrów krajów związkowych oraz 16 członków powołanych przez Bundestag, którzy nie muszą jednak być członkami parlamentu. Kryterium branym pod uwagę jest znajomość prawa oraz możliwość bycia wybranym do Izby Niższej. Prezydium odpowiedniego sądu federalnego dostarcza jedynie stanowisko dotyczące osobistych i merytorycznych kwalifikacji kandydata, nie jest ono jednak w żaden sposób wiążące dla Komisji.

Ale jak zauważa w wywiadzie dla "Gazety Wyborczej" niemiecki prawnik prof. Christian von Bar, kierowniki Katedry Prawa Cywilnego, Europejskiego Prawa Prywatnego, Prawa Międzynarodowego Prywatnego i Prawa Porównawczego na uniwersytecie w Osnabrueck, "autorytet Prezydium jest na tyle duży, że nikt nie odważyłby się nie wziąć tej opinii pod uwagę. Prezydia Sądów Federalnych zdecydowanie darzone są w Niemczech powszechnym szacunkiem".

Komisja podejmuje decyzje zwykłą większością głosów w tajnym głosowaniu. Przewodniczy mu odpowiedni minister federalny (np. w przypadku Federalnego Sądu Pracy to minister pracy, w przypadku Federalnego Sądu Administracyjnego - minister spraw wewnętrznych itd.), który odpowiada za organizację procedury wyboru. Nie ma on jednak prawa głosu, ale podobnie jak komisja może zaproponować kandydata.

Na koniec kandydatura musi zostać zaakceptowana przez odpowiedniego ministra federalnego. Może on odmówić akceptacji tylko w przypadku uchybień formalnych. Aktu mianowania dokonuje prezydent RFN.

Inaczej – choć z udziałem sędziowskiej reprezentacji – wygląda sposób powoływania 19,8 tys. sędziów sądów w krajach związkowych RFN.

Zależy to od ustawodawstwa danego landu. Ustawa zasadnicza przewiduje jedynie, że "kraje związkowe mogą określić, że o mianowaniu sędziów krajowych decyduje krajowy minister sprawiedliwości wspólnie z Komisją do spraw powoływania sędziów".

Monika Frąckowiak z zespołu międzynarodowego Stowarzyszenia Sędziów Polskich "Iustitia" informowała portal tvn24.pl, że w komisjach ds. powoływania sędziów zazwyczaj większość stanowią sędziowie wyłaniani przez sędziów, bez żadnych wpływów władz politycznych. Władze landowe czy federalne powołują lub mianują tak wyłonionych kandydatów i najczęściej jest to formalność. Sędziowie od momentu powołania w ogóle nie zależą od żadnej innej władzy. Ministrowie nie sprawują kontroli nad sądami nawet organizacyjnej, tak jak ma to miejsce obecnie w Polsce.

Jak pisał dla "Gazety Wyborczej" prof. Oliver Doerr, kierownik katedry prawa publicznego, europejskiego, międzynarodowego publicznego i komparatystyki prawnej oraz dyrektor w Europejskim Instytucie Prawa Uniwersytetu w Osnabrueck, w dziewięciu landach na 16 minister sprawiedliwości kraju związkowego wraz z Komisją Wyboru Sędziów danego kraju związkowego decydują o wyborze kandydatów i powołaniu ich na sędziów.

W siedmiu pozostałych krajach związkowych sędziowie powoływani są przez Ministerstwo Sprawiedliwości kraju związkowego, według tych samych zasad, według jakich powoływani są urzędnicy. Jak pisze dr Pastuszko, o ukształtowaniu takiego systemu zadecydowano także tam, gdzie krajowe konstytucje zachęcają ustawodawcę do pójścia w odmiennym kierunku. "Uważa się, że rozwiązania prawne obowiązujące w takich krajach są najmniej demokratyczne i prowadzą do uzależnienia władzy sądowniczej od władzy wykonawczej", wskazuje wykładowca Uniwersytetu Rzeszowskiego.

Niektórzy niemieccy prawnicy krytycznie odnoszą się do sposobu wyłaniania tamtejszych sędziów. Andreas Vosskuhle, obecny prezes Trybunału Konstytucyjnego, w jednym z komentarzy do ustawy zasadniczej, który przywołuje portal niemieckiego radia Deutsche Welle, o wyborze sędziów FTK napisał: "przez sporą grupę autorów ta regulacja uważana jest słusznie za sprzeczną z konstytucją".

Przewodniczący Niemieckiego Zrzeszenia Sędziów (DRB) Jens Gnisa, w stanowisku nadesłanym DW, zapowiadał, że jego organizacja "będzie angażowała się na rzecz zwiększenia udziału sędziów i prokuratorów w kwestii obsadzania stanowisk w wymiarze sprawiedliwości".

DW napisało w swojej analizie, że niemiecki system powoływania sędziów "uchodzi jednak za mało przejrzysty i mocno upartyjniony".

Mimo tych opinii politycy obecnie rządzącej większości, a przede wszystkim kierownictwo ministerstwa sprawiedliwości, od trzech lat powtarza tezę o przeniesieniu niemieckich rozwiązań na polski grunt.

Już wtedy prof. von Bar, cytowany przez "GW", stanowczo powiedział, że ten, kto chce przenieść na inny grunt rozwiązania niemieckie

Autor: Piotr Jaźwiński / Źródło: Konkret24, gazeta Wyborcza, Deutsche Welle; Zdjęcie główne: Uli Deck/PAP/EPA