Nominowanie sędziów w Polsce mniej upolitycznione niż w Niemczech, Francji czy Hiszpanii? "Narracja bez kontekstu"

W dyskusji o unijnym mechanizmie powiązania budżetu z praworządnością politycy obozu rządzącego przekonują, że upolitycznienie nominacji sędziowskich w niektórych krajach Europy Zachodniej jest dużo większe niż w Polsce.

Nie po raz pierwszy sięgają po ten argument. Kwestia większego upolitycznienia procesu wyłaniania sędziów w takich krajach, jak Niemcy, Francja czy Hiszpania była wykorzystywana jako teza przez polityków PiS i Solidarnej Polski na początku 2017 roku - po krytykowanej zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oceniającej kandydatów na stanowiska sędziowskie.

Z tezami obozu rządzącego polemizowali prawnicy i organizacje sędziowskie. Stowarzyszenie Sędziów Polskich "Iustitia" przedstawiło informacje o tym, że w kilku krajach europejskich mimo formalnego wpływu pierwszej i drugiej władzy na nominacje sędziowskie - to jednak sędziowie mają decydujący wpływ na to, kto zostanie przyjęty do zawodu.

Ostatnio po argument mniejszego upolitycznienia systemu nominacji sędziów w Polsce niż w krajach Europy sięgnął wiceminister spraw zagranicznych Paweł Jabłoński. 19 listopada był gościem programu "Hard Talk" w brytyjskiej BBC.

Minister Jabłoński krytykował uznaniowe traktowanie w Unii Europejskiej tego, co jest zgodne z rządami prawa, a co nie. "Proces nominacji sędziów [w Polsce] jest znacznie mniej upolityczniony niż w Niemczech i Francji. Jest bardzo podobny do tego w Hiszpanii. Jest mniej upolityczniony niż w Zjednoczonym Królestwie i Irlandii, ponieważ ostatecznie to sędziowie powołują się nawzajem, awansują się i dyscyplinują. A Unia Europejska wciąż uważa, że to Polska narusza unijne przepisy, podczas gdy w Niemczech politycy mogą mianować i usuwać sędziów w ciągu pierwszych czterech lat kariery sędziowskiej. Komisja Europejska nigdy nie miała z tym problemu. My, jako Polska, też nie mamy z tym problemu, bo uważamy, że każde państwo ma prawo do kształtowania własnego systemu sądowego. Ale tylko Polska jest celem" - stwierdził wiceszef MSZ.

W takich opiniach wspiera go Sebastian Kaleta, wiceminister sprawiedliwości z Solidarnej Polski. "Spór o KRS jest kluczowy jeśli chodzi o praworządność, bo cała narracja o 'upolitycznieniu' polskiego sądownictwa trzyma się na tym, że zreformowany polski KRS formowany jest IDENTYCZNIE jak w Hiszpanii A Niemcy mają najbardziej upolitycznione sądownictwo w całej UE" (pisownia oryginalna) - stwierdził Kaleta na Twitterze.

Przedstawiamy główne zasady wyłaniania sędziów w wymienionych przez wiceministra Jabłońskiego krajach. Eksperci i opracowania naukowe zwracają uwagę na fakt, że w Unii Europejskiej nie ma dwóch identycznych systemów prawnych.

W Niemczech sędziów federalnych mianuje i odwołuje prezydent Niemiec, a sędziów landowych - minister landu właściwy do spraw wymiaru sprawiedliwości. Robią to na wniosek komisji ds. powoływania sędziów wybieranych przez władze ustawodawcze i wykonawcze.

W każdym kraju członkowskim RFN istnieją komisje ds. wyboru sędziów zawodowych. Kandydaci na sędziów są przedstawiani przez właściwego ministra sprawiedliwości kraju związkowego bądź przedstawicieli komisji wyborczej, a następnie opiniowani przez prezydium sądu, w którym kandydat ma objąć stanowisko.

Komisja wyborcza ocenia kwalifikacje zawodowe i predyspozycje osobiste kandydata na sędziego, a następnie podejmuje uchwałę w tajnym głosowaniu. Jeśli minister zgadza się z wybraną kandydaturą, wówczas przedstawia ją prezydentowi, a ten powołuje daną osobę na urząd sędziego, co wymaga kontrasygnaty kanclerza bądź właściwego ministra.

Minister Jabłoński jako przykład upolitycznienia systemu sądownictwa w Niemczech podaje możliwość odwołania sędziego "w ciągu pierwszych 4 lat jego kariery". Nie każdego. Dotyczy to tylko tych na stanowisku Proberichter - sędziów powołanych na okres próbny trzech lat. Można ich odwołać pod koniec szóstego, dwunastego, osiemnastego lub dwudziestego czwartego miesiąca po mianowaniu (bez podania powodu) lub pod koniec trzeciego lub czwartego roku, gdy komisja uzna, że nie spełnia on wymogów stanowiska dożywotniego sędziego.

Udział polityków jest bardziej widoczny przy powoływaniu sędziów pięciu sądów federalnych, a są to: Trybunał Federalny, Federalny Sąd Administracyjny, Federalny Trybunał Obrachunkowy, Federalny Sąd Pracy i Federalny Sąd Socjalny. Wybiera ich komisja ds. wyboru sędziów składająca się z 32 osób - związkowych (landowych) ministrów sprawiedliwości i 16 osób powołanych przez Bundestag (nie muszą być parlamentarzystami). Jak pisaliśmy w Konkret24, sędziów Federalnego Trybunału Konstytucyjnego wybiera w połowie Bundesrat, a w połowie komisja 12 posłów Bundestagu dobrana proporcjonalnie do składu izby – a więc z udziałem opozycji.

Za nominacje sędziów zawodowych we Francji odpowiada Wyższa Rada Magistratury - Conseil supérieur de la magistrature. Od zmiany francuskiej konstytucji 23 lipca 2008 roku zmieniono skład rady i jej zadania dotyczące nominacji. Prezydent nie jest już jej przewodniczącym, choć w myśl konstytucji to on powołuje sędziów i stoi na straży ich niezależności.

Rada jest podzielona na dwie sekcje - dla sędziów i prokuratorów. Składowi Rady właściwemu dla sędziów (magistrats du siège) przewodniczy pierwszy prezes Sądu Kasacyjnego. Skład obejmuje ponadto pięciu sędziów i jednego prokuratora, członka Rady Stanu (najwyższy sąd administracyjny) wyznaczonego przez tę ostatnią, jednego adwokata oraz sześć wykwalifikowanych osób, które nie reprezentują ani parlamentu, ani sądownictwa powszechnego, ani sądownictwa administracyjnego. Prezydent Republiki Francuskiej, przewodniczący Zgromadzenia Narodowego i przewodniczący Senatu wyznaczają po dwie wykwalifikowane osoby.

Sekcja Najwyższej Rady Sądownictwa właściwa dla sędziów przedstawia prezydentowi wnioski dotyczące powoływania sędziów Sądu Kasacyjnego, pierwszego prezesa Sądu Apelacyjnego i przewodniczącego trybunału wielkiej instancji (sąd rozpatrujący spory cywilne, odpowiednika sądu okręgowego). Inni sędziowie są powoływani na podstawie opinii Wyższej Rady Magistratury. Sekcja dla sędzióworzeka też jako sąd dyscyplinarny dla sędziów.

Wskazania Rady w zakresie mianowania sędziów są dla prezydenta wiążące.

Również w Wielkiej Brytanii zmieniono z początkiem XXI wieku system sądownictwa i sposób wyłaniania sędziów. Do końca XX wieku nominacje sędziowskie nie podlegały normom ustawowym. Dopiero ustawa konstytucyjna z 2005 roku wprowadziła zasadę, że decyzje nominacyjne w sądownictwie mają mieć wyłącznie charakter merytoryczny.

Zajmuje się tym 14 osobowa Komisja ds. Nominacji Sędziów (Judicial Appointment Commission). Jest powoływana przez monarchę na wniosek lorda kanclerza - on, jako członek rządu, odpowiada za funkcjonowanie i niezależność sądownictwa. Siedmiu członków komisji musi być sędziami, dwóch reprezentuje korporacje prawnicze Anglii i Walii, pięć miejsc jest obsadzanych przez osoby niemające wykształcenia prawniczego, które nie mogą być urzędnikami Służby Cywilnej. Lordowi kanclerzowi przysługuje prawo do wydania oficjalnych zaleceń dotyczących procedury doboru kandydatów i kryteriów ich oceny.

Komisja powołuje panele konkursowe, które oceniają kandydatów na sędziów. Kandydatury są przedstawianie lordowi kanclerzowi, ten może je przyjąć, odrzucić lub poprosić o ponowne rozpatrzenie. Jeśli komisja odrzuci weto lorda kanclerza, musi on zaakceptować kandydaturę i przedstawić premierowi, który z kolei przekazuje ją monarsze do zatwierdzenia.

Podobna komisja działa w Szkocji. 12 osobowa Szkocka Komisja ds. Nominacji Sędziów odpowiada za opracowywanie rekomendacji dotyczących obsady większości stanowisk sędziowskich w ramach sądownictwa szkockiego. Pierwszy minister Szkocji lub inny właściwy minister nie może dokonać nominacji sędziowskiej ani oficjalnie rekomendować monarsze kandydata na takie stanowisko bez pozytywnej rekomendacji komisji.

Z kolei w Irlandii sędziów, zgodnie z konstytucją, powołuje prezydent "tylko za radą rządu". Z kolei w tej materii rząd wspomaga Rada Doradcza ds. Nominacji Sędziów (Judicial Appointments Advisory Board – JAAB).

W skład Rady wchodzi 10 osób: przewodniczący Sądu Najwyższego, prezesi Wysokiego Trybunału, sądu okręgowego i rejonowego, Prokurator Generalny, wyznaczeni przedstawiciele Rady Palestry (Bar Council) i Towarzystwa Prawniczego (Law Society) oraz trzy osoby powołane przez ministra sprawiedliwości.

Rada przedstawia rządowi listę siedmiu kandydatów na jedno stanowisko sędziego spełniających wymagania, ale rząd musi przyjąć takiej rekomendacji, może wybrać kogoś spoza grona osób wskazanych przez JAAB.

W swojej wypowiedzi dla BBC wiceminister Jabłoński odwołał się też do przykładu Hiszpanii. Tam wyborem sędziów zajmuje się Rada Główna Władzy Sądowniczej (Consejo General de Poder Judicial – CGPJ). Składa się z przewodniczącego (który równocześnie jest prezesem Sądu Najwyższego), zastępcy przewodniczącego i 20 członków. Do rady może kandydować każdy sędzia, który ma poparcie 25 członków samorządu sędziowskiego albo stowarzyszenia sędziowskiego. Parlament nie ma kompetencji do zgłaszania sędziów w celu ich wyboru do Rady.

Następnie Komisja Wyborcza (składająca się z najstarszego prezesa Izby Sądu Najwyższego, najstarszego i najmłodszego sędziego Sądu Najwyższego i sekretarza Sądu Najwyższego) dokonuje formalnej oceny kandydatów i publikuje listę kandydatów spełniających wymagania, a potem przedstawia kandydatów parlamentowi. Ten wybiera 12 członków większością 3/5.

Istotnym wymogiem jest, by wśród wybranych przez parlament członków Rady Głównej Władzy Sądowniczej trzech sędziów było sędziami Sądu Najwyższego, trzech musi mieć 25-letnią praktykę zawodową, musi być trzech sędziów tzw. starszych oraz trzech sędziów bez wymogu długości stażu. W każdej z izb wyboru dokonuje się większością 3/5 głosów, co w praktyce oznacza konieczność dogadania się różnych opcji politycznych. Nie przewidziano bowiem drugiej rundy - jak w Polsce - w której członkowie rady są wybierani bezwzględną większością głosów.

Pozostałych ośmiu członków Rady spośród innych prawników (nie sędziów) o uznanej kompetencji z co najmniej 15-letnim stażem mianuje król za zgodą parlamentu.

Tak ukształtowana rada wybiera sędziów - przedstawia jednego kandydata celem wydania przez króla dekretu nominacyjnego. Ani król, ani minister sprawiedliwości nie ma kompetencji do wyboru jednego spośród kilku kandydatów, bo Rada przedstawia tylko jednego wybranego przez siebie.

Tworząc w 2017 roku nową Krajową Radę Sądownictwa, politycy PiS - głównie Zbigniew Ziobro i jego współpracownicy - twierdzili, że wzorują się na systemie hiszpańskim. Ostatnio mówił o tym wiceminister sprawiedliwości Sebastian Kaleta na konferencji prasowej 16 listopada, gdy politycy Solidarnej Polski opowiedzieli się za wetem wobec unijnego budżetu.

W Polsce sędziów do nominacji prezydentowi przedstawia 25-osobowa Krajowa Rada Sądownicza. Jest w niej 15 sędziów powołanych przez sejmową większość 3/5, sześciu parlamentarzystów - czterech posłów i dwóch senatorów (obecnie 4 posłów PiS, 1 senator KO, 1 senator niezależny) minister sprawiedliwości, pierwszy prezes Sądu Najwyższego, prezes naczelnego Sądu Administracyjnego i reprezentant prezydenta.

Sędziów-kandydatów do KRS, nie więcej niż dziewięciu, przedstawiają kluby poselskie, a ostateczną listę kandydatów głosowanych w Sejmie ustala Sejmowa Komisja Sprawiedliwości.

Legalność wyboru nowej KRS jest kwestionowana przez środowiska prawnicze ze względu na to, że jeden z sędziów zasiadających w radzie nie zebrał 25 podpisów poparcia pod swoją kandydaturą. Nowe przepisy ustawy o KRS przerwały też konstytucyjną czteroletnią kadencję poprzedniej rady. Ale 25 marca 2019 roku Trybunał Konstytucyjny pod przewodnictwem Julii Przyłębskiej uznał, że przepisy o wyborcze członków KRS są zgodne z Konstytucją.

Na rolę polityków w obsadzaniu nowej KRS i hiszpańskiej Rady Głównej Władzy Sądowniczej zwrócił uwagę analityk prawny Fundacji Forum Obywatelskiego Rozwoju Patryk Wachowiec. "W Polsce politycy trzykrotnie (klub poselski, komisja, Sejm) decydują o tym, który sędzia może być kandydatem, a później członkiem KRS. W Hiszpanii wstępnej weryfikacji kandydatów dokonują sędziowie, a politycy nie mają wpływu na listę, nad którą głosują. Taka to 'kopia'" - napisał na Twitterze.

Tę kwestię podkreślał w swoim wyroku z 19 listopada 2019 roku Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Przypomniał, że przed zmianami 15 członków KRS wybieranych spośród sędziów było wcześniej wyłanianych przez środowisko sędziowskie, natomiast "obecnie są oni desygnowani przez organ władzy ustawodawczej spośród kandydatów, którzy mogą być zgłaszani przez grupę 2000 obywateli lub 25 sędziów, co sprawia, że taka reforma prowadzi do zwiększenia liczby członków KRS z nadania sił politycznych lub przez nie wybranych do 23 z 25 członków, których liczy ten organ".

Wobec hiszpańskiej rady formułowano podobne zarzuty. W 2016 roku w raporcie Justice Scoreboard EU sporządzonego przez Europejską Sieć Rad Sądownictwa wraz z Komisją Europejską stwierdzono, że niezawisłość hiszpańskiej władzy sądowniczej jest oceniana na jednym z najniższych poziomów w Europie.

Profesor Piotr Mikuli, szef Katedry Prawa Ustrojowego Porównawczego Uniwersytetu Jagiellońskiego, twierdzi, że wypowiedź wiceministra Jabłońskiego wpisuje się w "od dawna prezentowaną przez polityków PiS narrację, że rozwiązania wdrażane w Polsce w odniesieniu do sądownictwa są analogiczne jak w Zachodniej Europie".

"Narracja ta polega na tym, że często przytacza się jakieś regulacje prawne bez kontekstu praktyki ustrojowej. W wielu krajach zachodnich funkcjonują rozwiązania dające formalny wpływ politycznej egzekutywie na obsadę stanowisk sędziowskich, ale w praktyce nikt nie nominuje tam osób, które nie dają rękojmi dochowania niezależności" - wyjaśnia prof. Mikuli w komentarzu dla Konkret24.

I podkreśla: "kultura polityczna i prawna niuansuje zwiększony wpływ ministra sprawiedliwości czy prezydenta na działalność sądownictwa. Niemniej nawet i tam przeprowadza się reformy zmniejszające udział czynników politycznych w procesie powołań na nominacje sędziowskie, np. w Wielkiej Brytanii".

Podawany przykład Niemiec jest często wykorzystywany przez polityków PiS, bo - zdaniem prof. Mikulego - nie jest on reprezentatywny dla państw europejskich. "W RFN nie ma odpowiednika rady sądownictwa. Stosowane tam regulacje są często krytykowane, gdyż rzeczywiście rola polityków w procesie obsadzania urzędów sędziowskich jest znaczna. Niemniej w procesie tym zapewnia się pewien parytet wpływów głównych partii politycznych na obsadę stanowisk sędziowskich, a więc udział w tym procesie ma również opozycja" - stwierdza prof. Mikuli.

Autor: Piotr Jaźwiński / Źródło: Konkret24; zdjęcie: Marcin Bielecki/PAP