Umowa rządowa czy międzynarodowa? Eksperci oceniają, co podpisał Tusk z Zełenskim

Między stroną rządową a będącą w opozycji Konfederacją powstał spór dotyczący porozumienia podpisanego przez Donalda Tuska z Wołodymyrem Zełenskim. 8 lipca prezydent Ukrainy przyjechał do Warszawy; było to dzień przed pierwszym dniem szczytu Sojuszu Północnoatlantyckiego w Waszyngtonie w 75. rocznicę utworzenia tej organizacji. Ze względów bezpieczeństwa wizyta ukraińskiego przywódcy w Polsce była trzymana w tajemnicy. Zełenski spotkał się z Donaldem Tuskiem, a potem z Andrzejem Dudą. Z polskim premierem podpisał ukraińsko-polską umowę w dziedzinie bezpieczeństwa.

Treść dokumentu była od razu szeroko komentowana. Największe kontrowersje wzbudziły dwa zapisy: o tym, że w szkoleniu personelu sił bezpieczeństwa i obrony Ukrainy na terytorium Polski będą mogli uczestniczyć obywatele Ukrainy czasowo przebywający w Polsce i innych państwach oraz zapis o konieczności kontynuowania dwustronnego dialogu "w celu oceny zasadności i wykonalności ewentualnego przechwytywania w przestrzeni powietrznej Ukrainy pocisków rakietowych i bezzałogowych statków powietrznych wystrzelonych w kierunku terytorium Polski, z zachowaniem niezbędnych procedur uzgodnionych przez zaangażowane państwa i organizacje". Rosyjska propaganda wykorzystała to do rozpowszechniania fałszywego przekazu, że Polska już bezpośrednio przystępuje do wojny w Ukrainie - co weryfikowaliśmy w Konkret24.

Dokument nosi tytuł "Porozumienie o współpracy w dziedzinie bezpieczeństwa pomiędzy Rzecząpospolitą Polską a Ukrainą". W preambule przywołano szereg aktów prawnych podpisanych przez Polskę i Ukrainę, w tym traktat o dobrym sąsiedztwie, przyjaznych stosunkach i współpracy z 18 maja 1992 roku oraz umowę ogólną w sprawie wzajemnej współpracy w dziedzinie obronności z 2 grudnia 2016 roku.

Dalej czytamy: "Niniejsze Porozumienie ma na celu uzupełnienie postanowień Wspólnej Deklaracji G7 w sprawie wsparcia Ukrainy przyjętej w Wilnie dnia 12 lipca 2023 r., a następnie podpisanej przez Polskę. Poprzez niniejsze Porozumienie Polska i Ukraina postanowiły potwierdzić i zacieśnić dotychczasową współpracę i partnerstwo. Uczestnicy będą kontynuować poszukiwanie sposobów dalszego umacniania relacji w długoterminowej perspektywie, w szczególności w dziedzinie polityki bezpieczeństwa i obrony".

Porozumienie ma 24 strony. Oba kraje zobowiązują się w nim do współpracy w wielu obszarach, m.in. obronnym, wojskowym, politycznym, szkoleniowym, infrastruktury krytycznej, w ochronie ludności, cyberbezpieczeństwie, transformacji cyfrowej, bezpieczeństwie informacyjnym, wywiadzie i kontrwywiadzie, terroryzmie, w walce z przestępczością zorganizowaną, w obszarze nielegalnej migracji, odbudowy i rekonstrukcji, pomocy humanitarnej czy reform.

Dokument w obu językach, a także po angielsku został opublikowany przez kancelarie obu premierów. Jednak zdaniem Konfederacji jego treść i tryb przyjęcia naruszają polską rację stanu, a porozumienie jest dla Polski niekorzystne. Politycy Konfederacji domagają się postawienia premiera Donalda Tuska przed Trybunałem Stanu. Jednym z argumentów jest, że dokument nie został ratyfikowany przez parlament, co ma być złamaniem Konstytucji RP.

"Umowa, którą premier Tusk zawarł z prezydentem Zełenskim, jest w naszej opinii zawarta w sposób nieważny. Wynika to wprost z polskiej konstytucji. (…) Przede wszystkim umowa taka powinna być przedstawiona w parlamencie, powinna być ustawa i normalny proces ratyfikacyjny z udziałem prezydenta" - komentował 10 lipca w Radiu Zet Krzysztof Bosak. "Premier wprost złamał polską konstytucję" – oceniał wicemarszałek Sejmu i przywołał art. 89 konstytucji, który stanowi:

"Doszło do sytuacji absolutnie skandalicznej ze strony premiera - nie wiadomo, czy jeszcze Polski - Donalda Tuska. Została ogłoszona umowa Polski z Ukrainą, która składa się niemal wyłącznie ze zobowiązań Polski wobec Ukrainy. W tym jest zobowiązanie, że przez 10 lat państwo polskie ma finansować wojska Ukrainy i, co gorsza, uczestniczyć w formowaniu wojska ukraińskiego na terytorium Polski. Nie ma za to ani słowa o sprawie tak oczywistej, zwłaszcza dziś, w rocznicę zbrodni wołyńskiej, jak odblokowanie ekshumacji ofiar ukraińskiego ludobójstwa. Co więcej, umowa ta została zawarta bez poinformowania nawet Rady Bezpieczeństwa Narodowego w dniu, w którym została zawarta, bez debaty publicznej, parlamentarnej, bez ustawy i bez ratyfikacji z udziałem prezydenta, co jest oczywistym złamaniem artykułu 89 konstytucji. Domagamy się Trybunału Stanu dla Donalda Tuska. Przestańcie być sługami narodu ukraińskiego. Zacznijcie być sługami narodu polskiego" - grzmiał z sejmowej mównicy 11 lipca poseł Konrad Berkowicz.

Czy rzeczywiście podpisanie tego porozumienia było złamaniem prawa? Czy uprzednia ratyfikacja przez parlament była konieczna? Skonsultowaliśmy to z prawnikami - większość nie podziela zdania Konfederacji.

Ratyfikacja to jeden ze sposobów wyrażenia ostatecznej zgody na związanie się umową międzynarodową przez upoważniony do tego organ państwa. Zgodnie z art. 133 ust. 1 pkt. 1 Konstytucji RP umowy międzynarodowe ratyfikuje prezydent. W polskim systemie prawnym obowiązują trzy tryby ratyfikacji umów międzynarodowych: 1) ratyfikacja za zgodą wyrażoną w formie ustawy ratyfikacyjnej – tzw. duża ratyfikacja (art. 89 ust. 1 konstytucji); w tym przypadku konieczna jest uprzednia uchwała Sejmu; 2) ratyfikacja bez zgody ustawowej – tzw. mała ratyfikacja (art. 89 ust. 2 konstytucji); nie ma potrzeby wyrażenia stanowiska przez parlament; 3) ratyfikacja w trybie szczególnym (art. 90 konstytucji) - chodzi o umowy międzynarodowe, na mocy których można przekazać organizacji międzynarodowej lub organowi międzynarodowemu kompetencje organów władzy państwowej w niektórych sprawach. Wtedy wymagana jest specjalna ustawa, którą uchwala Sejm większością 2/3 głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów i przez większość 2/3 głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby senatorów.

Uszczegółowienie art. 89 Konstytucji RP odnoszącego się do konieczności ratyfikowania umów międzynarodowych znajduje się w art. 12 ustawy o umowach międzynarodowych. Brzmi on tak:

"O obowiązku ratyfikacji przesądza treść umowy" - podkreśla w przesłanej Konkret24 analizie dr Marcin Krzemiński, konstytucjonalista z Uniwersytetu Jagiellońskiego. Z zastrzeżeniem, że jednak tylko umowy ratyfikowane mogą być źródłem prawa powszechnie obowiązującego. "Samo porozumienie nie zawiera wymogu ratyfikacji i możliwe jest zawarcie takiej umowy międzynarodowej, która nie jest ratyfikowana - to są tzw. porozumienia międzyrządowe określone w art. 12 ust. 3 ustawy o umowach międzynarodowych" - wyjaśnia dr Krzemiński. Informuje, że obligatoryjna ratyfikacja dotyczy m.in. umów dotyczących sojuszy, układów politycznych lub układów wojskowych - co wynika z art. 12 ust. 2 ustawy o umowach międzynarodowych i art. 89 ust. 1 pkt 1 Konstytucji RP.

"Konstytucja RP nie została złamana" - ocenia w analizie dla nas Monika Haczkowska, konstytucjonalistka i adwokatka. Zwraca uwagę, że już na początku dokumentu jest mowa o wdrażaniu porozumienia zgodnie z prawem międzynarodowym i krajowym. "Jednocześnie w dalszych punktach mowa jet o przygotowaniu umów dwustronnych, a także umów o charakterze wykonawczym i technicznym dotyczących konkretnych obszarów współpracy w ramach wdrażania porozumienia. Oznacza to, że to porozumienie traktować należałoby jako swego rodzaju list intencyjny zapowiadający dopiero podpisanie szczegółowych umów, które faktycznie będą wymagały ratyfikacji w trybie art. 89 Konstytucji" - uważa prawniczka.

Pewne wątpliwości ma z kolei dr Mateusz Radajewski, konstytucjonalista z Uniwersytetu SWPS. "Odpowiedź na pytanie, czy porozumienie z 8 lipca 2024 r. powinno zostać ratyfikowane za uprzednią zgodą parlamentu, jest niełatwe, co wynika z bardzo dużej ogólności art. 89 Konstytucji RP regulującego tę kwestię" - pisze ekspert w przesłanej nam analizie. Zwraca uwagę, że w porozumieniu są bowiem postanowienia, które potencjalnie mogłyby się mieścić w pojęciu "układ wojskowy" (art. 89 ust. 1 pkt 1 konstytucji), czy też wywołujące skutki, które hipotetycznie można uznać za "znacząco obciążające państwo pod względem finansowym" (art. 89 ust. 1 pkt 5). Na koniec jednak zauważa: "Interpretacja tych terminów była jednak do tej pory zwykle dość liberalna, tzn. przyjmowano, że mieszczą się w nich tylko najpoważniejsze umowy wojskowe oraz umowy, które trwale generują znaczące koszty finansowe po stronie państwa. Wydaje się, że porozumienie z Ukrainą takich cech nie posiada".

"Podzielając więc wątpliwości co do braku zgody parlamentu na związanie tą umową, podkreśliłbym jednak, że takie działanie mieści się raczej w dotychczasowej praktyce dotyczącej tego typu umów. Istotne jest przy tym, że uwag do przyjętego sposobu działania nie zgłosił Prezydent RP, który również bierze udział w procedurze ratyfikacyjnej, o której mowa w art. 89 Konstytucji. Pamiętać również należy, że wszelkie wątpliwości dotyczące tej kwestii mógłby rozstrzygnąć Trybunał Konstytucyjny, do którego można zaskarżyć tego typu umowę. Póki się to nie stanie, należy domniemywać, że umowa została zawarta w prawidłowy sposób. Podobnie nie ma wątpliwości, że jest ona skuteczna w świetle prawa międzynarodowego" - ocenia dr Radajewski.

- To nie jest umowa międzynarodowa, a międzyrządowa, ponieważ ma charakter jedynie ramowy. Nie ma tam konkretnych zobowiązań po stronie Polski - ocenia w rozmowie z Konkret24 dr hab. Piotr Uziębło, prof. Uniwersytetu Gdańskiego, konstytucjonalista. Dodaje, że jeśli jednak w przyszłości chciano by zapisy tego porozumienia przekuć w konkrety, wówczas byłby potrzebny nowy akt wymagający już ratyfikacji.

Również konstytucjonalista dr Kamil Stępniak pisze w odpowiedzi dla Konkret24 (cytując treść swojej analizy zamieszczonej na Instagramie), że jego zdaniem Krzysztof Bosak nie ma racji, wysuwając oskarżenia pod adresem premiera. "Jego zarzutem było to, że porozumienie dotyczy sojuszy, układów wojskowych lub znacznego obciążenia państwa pod względem finansowym. W związku z czym potrzebna miałaby być ustawa ratyfikująca. Istnieją moim zdaniem znaczne wątpliwości, czy podpisana umowa jest umową międzynarodową wymagającą ratyfikacji, o której mowa w art. 89 ust. 1 Konstytucji" - uważa ekspert. Według niego "porozumienie nie zawiera cech charakterystycznych dla typowej umowy międzynarodowej, która ma być przyjęta w 'dużej ratyfikacji'". "W komentarzu do Konstytucji red. M. Haczykowskiej wskazano, że obowiązek z art. 89 ust. 1 należy odczytywać łącznie z art. 116 i 117 Konstytucji RP. Czyli m.in. użycia sił zbrojnych poza granicami RP, pobytu obcych wojsk na terytorium RP czy stanu wojny. Podpisane porozumienie nie wypełnia także definicji układu wojskowego, a obciążenia fiskalne w nim przewidziane są już realizowane. Nie ma tutaj faktoru nowości normatywnej, która przesądzałaby konieczności dużej ratyfikacji. Wiele postanowień porozumienia ma charakter deklaratoryjny, porozumienie raczej nie zawiera norm generalnych i abstrakcyjnych" - ocenia.

Doktor Stępniak przypomina w swojej analizie, że art. 9 Konstytucji RP zezwala na podejmowania innych zobowiązań międzynarodowych niż te wymienione w art. 87 ust. 1. konstytucji. "Poza tym z art. 146 ust. 4 pkt. 9 i 10 Konstytucji wynika upoważnienie Rady Ministrów do kierownictwa w dziedzinie stosunków z innymi państwami, którego emanacją może być podpisywanie właśnie takich porozumień" - pisze.

A dalej: "Jak podaje Piotr Radziewicz: 'materia umowy międzynarodowej, która przesądza o włączeniu organów władzy ustawodawczej w tryb ratyfikacyjny, jest zróżnicowana i w znacznym stopniu ukształtowana za pomocą pojęć nieostrych. Nominalnie katalog spraw wymienionych w art. 89 ust. 1 pkt. 1-5 ma formułę zamkniętą, niemniej sposób ujęcia jego treści otwiera go na interpretację i może budzić spory'. Autor podaje, że w razie wątpliwości powinno się przyjąć tryb ratyfikacyjny. Jednakże pytanie czy w tym wypadku były uzasadnione wątpliwości. W moim przekonaniu rozstrzygnięcie podjęte przez premiera, biorąc materię samego porozumienia, było dozwolone".

Na koniec jednak dr Stępniak zauważa, że "to jest typowa sytuacja, w której jeden prawnik powie tak, a drugi powie nie". Na dowód, że ma rację, przytaczamy opinię prof. Ryszarda Piotrowskiego, konstytucjonalisty z Uniwersytetu Warszawskiego. On ma bowiem przeciwne zdanie niż wyżej cytowani eksperci.

- To porozumienie jest niejednoznaczne - ocenia prof. Piotrowski w rozmowie z Konkret24. I dodaje: - Choć są tam konkrety mówiące o tym, że Polska będzie ponosić znaczne obciążenia finansowe na rzecz Ukrainy, jednak nieprecyzyjnie określone. Gdy w umowie międzynarodowej są postanowienia dotyczące znacznego obciążenia państwa pod względem finansowym, a także dotyczące sojuszu, układu politycznego lub wojskowego, to w myśl konstytucji umowa wymaga uprzedniej ratyfikacji za zgodą udzieloną w ustawie - ocenia prof. Piotrowski. - Można powiedzieć, że to porozumienie jest nieważne w zakresie, w jakim zostało przyjęte bez zachowania konstytucyjnie wymaganego trybu - uważa.