Zmiany prawa wyborczego: zagrożenie powszechności, równości, bezpośredniości i tajności głosowania

Zmiany prawa wyborczego wprowadzane w ostatnich tygodniach budzą coraz większy niepokój konstytucjonalistów. - Pomijając uchwalane obecnie chaotyczne i oczywiście niekonstytucyjne przepisy ustaw epizodycznych na potrzeby wyborów korespondencyjnych, sam Kodeks wyborczy, gdyby był stosowany w całości, gwarantuje jeszcze zachowanie powszechności, równości, bezpośredniości i tajności głosowania w wyborach prezydenckich – mówi Konkret24 dr Marcin Krzemiński z Katedry Prawa Konstytucyjnego Uniwersytetu Jagiellońskiego.

- Jednak wprowadzane do kodeksu zmiany rozmontowały niektóre mechanizmy gwarantujące przestrzeganie tych zasad, a konkretnie: gwarancje rzetelności przeprowadzenia procedur wyborczych – podkreśla prawnik.

Najgłębszą rewolucję Kodeksu wyborczego Prawo i Sprawiedliwość przeprowadziło na przełomie 2017 i 2018 roku. Z ponad 110 zmian, jakie wprowadzono do uchwalonej 14 grudnia 2017 roku nowelizacji kodeksu, najważniejsza - z punktu widzenia praw wyborczych obywateli - dotyczyła likwidacji głosowania korespondencyjnego. Tę możliwość wprowadził rząd PO-PSL w 2014 roku. Jednak posłowie PiS argumentowali, że w przypadku głosowania korespondencyjnego niemożliwe do wykrycia fałszerstwa i zagrożenie fałszowania wyników poprzez kupowanie głosów zwiększa ryzyko nieprawidłowości wyborów.

Przeciwko była opozycja, ale także Rzecznik Praw Obywatelskich, Państwowa Komisja Wyborcza, środowiska osób niepełnosprawnych. W jednej z krytycznych opinii konstytucjonalista prof. Marek Chmaj napisał, że "powszechność oznacza zakaz wyłączania od czynnego udziału w wyborach jednostek (obywateli) lub grup społecznych wchodzących w skład zbiorowego podmiotu suwerenności – tzn. Narodu. Mając na względzie takie ujęcie pojęcia 'powszechność', uznać należy, że likwidacja głosowania korespondencyjnego może znacząco wpływać na obniżenie frekwencji w wyborach. Powyższe oznacza naruszenie konstytucyjnej zasady powszechności wyborów".

Po poprawkach Senatu 11 stycznia 2018 roku Sejm uchwalił zmiany w Kodeksie wyborczym – przywracając możliwość głosowania korespondencyjnego dla osób niepełnosprawnych oraz przez pełnomocnika.

W nowelizacjach kodeksu w 2019 roku zmiany nie dotyczyły bezpośrednio zasad wyborczych, tylko rozpatrywania skarg wyborczych przez Sąd Najwyższy, organizacji komisji wyborczych itp. Tu najwięcej kontrowersji wzbudziła nowelizacja z sierpnia 2019 roku, która do przepisów o rozpatrywaniu protestów wyborczych w wyborach parlamentarnych, europejskich i prezydenckich wprowadziła sformułowanie, że te protesty rozpatruje "cała właściwa izba Sądu Najwyższego". Chodziło o nową Izbę Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych. Wcześniejszy przepis nie określał składu, w jakim SN rozpatrywał protesty wyborcze.

Te zmiany wprowadzono dwa i pół miesiąca przed wyborami parlamentarnymi - łamiąc tzw. półroczną ciszę legislacyjną, którą wprowadził Trybunał Konstytucyjny w 2009 roku, orzekając, że zmian w prawie wyborczym nie powinno się wprowadzać pół roku przed wyborami.

Kolejny raz zasady powszechności i równości wyborów zostały podważone zmianami w Kodeksie wyborczym wprowadzonymi ustawą z 31 marca 2020 roku o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw.

Przede wszystkim krytykowano tryb uchwalania tej ustawy: PiS złamał konstytucję w zakresie postępowania z ustawami oraz regulamin Sejmu (opisaliśmy to w Konkret24). Ponadto doprowadził do zmiany Kodeksu wyborczego wbrew przyjętej po wyroku Trybunału Konstytucyjnego zasadzie, że nie zmienia się prawa wyborczego na pół roku przed wyborami.

Sejm 31 marca poszerzył możliwość głosowania korespondencyjnego: oprócz osób niepełnosprawnych, prawo to zyskali wyborcy przebywający w kwarantannie i ci, którzy ukończyli 60. rok życia.

"Absolutnie skandaliczna była procedura przyjmowania zmian" – tak dla Konkret24 oceniła zmiany prof. Anna Rakowska-Trela z Uniwersytetu Łódzkiego. - Bez uprzedzenia, bez trybu, bez terminów. Wątpliwości budziła także merytoryczna strona uchwalonych rozwiązań: skąd granica 60 lat? Kto i jak dostarczy projekty osobom w kwarantannie i izolacji? Co z przebywającymi w szpitalach zakaźnych? Co z wyborcami za granicą? Na te pytania ustawodawca nie odpowiedział" – podkreśliła konstytucjonalistka.

Prawnik Krzysztof Izdebski z Fundacji ePaństwo wskazywał, że ta zmiana dotyka zarówno równości, jak i powszechności prawa wyborczego. Jego zdaniem część zaproponowanych zmian podważa równość obywateli wobec prawa. "Chodzi między innymi o określenie progu 60 lat. Dlaczego nie ma określenia innych grup ryzyka?" – pytał Izdebski. Zauważył, że zmiany wykluczają "na przykład ludzi młodszych, którzy również nie mogą wychodzić, i osoby z zagranicy".

Podobne argumenty przedstawiał Rzecznik Praw Obywatelskich w piśmie do marszałka Senatu. Adam Bodnar wskazywał m.in. na ograniczony czas przeprowadzenia kampanii informacyjnej w sprawie takiej formy głosowania, wątpliwości co do zachowania bezpieczeństwa epidemiologicznego w sytuacji głosowania korespondencyjnego przez osoby w kwarantannie, pozbawienie możliwości głosowania korespondencyjnego wyborców za granicą.

W konkluzji RPO napisał: "Zakładane w ustawie skierowanie procedury głosowania korespondencyjnego do szerszej grupy wyborców, w bardzo krótkim terminie przed wyborami na urząd Prezydenta RP, będzie charakteryzować się minimalną skutecznością i nie przełoży się znacząco na zapewnienie gwarancji zasady powszechności praw wyborczych".

Chcąc przeprowadzić w maju wybory prezydenckie, mimo sprzeciwu całej opozycji, PiS uchwalił 6 kwietnia ustawę o szczególnych zasadach przeprowadzania wyborów powszechnych na Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej zarządzonych w 2020 roku. Przewiduje ona, że w wyborach prezydenckich wszyscy uprawnieni mieliby głosować korespondencyjnie, a pakiety wyborcze miałaby dostarczyć Poczta Polska. Dlatego konstytucjonalista dr Ryszard Piotrowski, profesor Uniwersytetu Warszawskiego, takie wybory nazywa "usługą pocztową".

Zdaniem np. Macieja Pacha z Katedry Prawa Ustrojowego Porównawczego Uniwersytetu Jagiellońskiego takie wybory nie będą mogły być:

- powszechne, bo do wielu osób nie dotrą pakiety wyborcze, a czas na dopisanie się do spisu wyborców upłynie... w dniu wejścia w życie ustawy. Wszystko wskazuje też na to, że pozbawieni prawa udziału w głosowaniu zostali wyborcy mieszkający za granicą. Mają oni bowiem obowiązek wystąpienia do konsulów z wnioskiem o nadesłanie pakietów wyborczych najpóźniej 14 dni przed dniem głosowania, tymczasem ustawa wejdzie w życie po upływie tego terminu;

- bezpośrednie, bo istnieje ryzyko pozbawienia części wyborców ich bezpośredniego prawa głosowania, jeżeli np. pakiety wyborcze dla nich przeznaczone wyciągną z pocztowej skrzynki odbiorczej skonfliktowani z nimi domownicy, którzy zagarną głosy współlokatorów;

- równe, bo zagrożona jest zasada równości formalnej wyborów, ponieważ może się okazać, że ktoś zagłosuje za kilka osób, a ktoś inny nie zagłosuje wcale. A zasada ta wymaga, by każdy dysponował identyczną liczbą głosów;

- wyborami odbywającymi się w głosowaniu tajnym - bo obecne okoliczności, w jakich miałaby być przeprowadzana elekcja, zwielokrotniają obawę, że gwarancja tajności nie zostanie dochowana i komisja podejrzy treść głosu, zwłaszcza gdyby komisja liczyła tylko trzy osoby (ustawa z 6 kwietnia dopuszcza taką możliwość, w obecnym Kodeksie wyborczym minimum to 9 osób).

Na razie jednak korespondencyjnie nie może głosować nikt. Nie ze względu na zmianę Kodeksu wyborczego, tylko z powodu uchwalonej 16 kwietnia ustawy o szczególnych instrumentach wsparcia w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (zwanej tarczą 2.0 albo ustawą antycovidową). Artykuł 102 tej ustawy wyłączył ze stosowania w obecnych wyborach prezydenckich przepisy Kodeksu wyborczego o głosowaniu korespondencyjnym i przez pełnomocnika. To oznacza, że w obecnym stanie prawnym można głosować tylko osobiście - w lokalu wyborczym.

Ten przepis kolejny raz podważa zasadę powszechności wyborów. Pozbawia bowiem możliwości oddania głosu: osoby przebywające w kwarantannie – jej opuszczenie jest zagrożone karami; osoby niepełnosprawne – bo niektóre z nich nie będą mogły pojawić się w lokalach wyborczych; wyborców mieszkających za granicą – bo nie będą w stanie dotrzeć do lokali wyborczych ze względu na wprowadzone na czas pandemii ograniczenia w przemieszczaniu się w krajach ich zamieszkania.

- To jest również rozwiązanie niekonstytucyjne: zarówno z powodu trybu wprowadzenia ustawy, jak i z powodu naruszenia zasady zaufania obywateli do państwa. Grozi ono zachwianiem stabilności funkcjonowania organów państwa. Jeśli wybory nie zostaną przeprowadzone, nie będzie odpowiadała za to opozycja. Wymienione niekonstytucyjne rozwiązania przyjmowane są przez większość rządzącą – podkreśla w opinii dla Konkret24 prof. Rakowska-Trela.

- Zawieszenie tych przepisów (Kodeksu wyborczego m.in. o głosowaniu korespondencyjnym i przez pełnomocnika - red.) tłumaczy się nieprzystawaniem tych regulacji do czasu epidemii. To demagogia, bo konstytucja wyklucza organizowanie wyborów powszechnych w sytuacjach, gdy państwo nie funkcjonuje normalnie (art. 228 ust. 1 i 7 konstytucji), a więc ograniczenia te są konstytucyjnie wątpliwe - ocenia z kolei dr Marcin Krzemiński z UJ. - Z logiki przepisów konstytucji wynika, że zamiast tych ograniczeń, prowadzących do karykatury wyborów, powinien być wprowadzony odpowiedni stan nadzwyczajny - dodaje.

W dodatku art. 102 tarczy 2.0 pozbawił Państwową Komisję Wyborczą kompetencji np. do zlecania druku kart do głosowania w wyborach.

Ale zmiany dotyczące PKW wprowadzono już w 2018 roku. I to, jak ocenia dr Krzemiński z UJ, "jest zmiana drastyczna". Chodzi o przepis kodeksu, który zmienił skład PKW. Artykuł 157 par. 2 pkt. 3 stanowi, że oprócz sędziego Trybunału Konstytucyjnego i sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego w skład PKW wchodzi "7 osób mających kwalifikacje do zajmowania stanowiska sędziego, wskazanych przez Sejm".

Przed tą zmianą PKW liczyła dziewięciu sędziów - po trzech sędziów Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego.

- Wtedy nie tylko zrezygnowano z apolitycznego modelu sędziowskiego składu. W PKW zostało jedynie dwóch sędziów, a pozostałych siedmiu członków wręcz przypisano do poszczególnych opcji politycznych, pozwalając tym opcjom doprowadzić do odwołania "ich" członka i wprowadzić w jego miejsce bardziej lojalnej osoby – wskazuje dr Marcin Krzemiński z UJ.

- W mojej ocenie znosi to zupełnie formalną niezależność tych członków. Bezpośrednie zagrożenia płynące z takiego stanu rzeczy wykraczają poza sferę wyborów. Oto bowiem sprawozdania finansowe partii politycznych będzie badała PKW kontrolowana przez te partie. To już nie tylko osłabienie gwarancji, to instytucjonalny dowód na kartelizację polityki – konkluduje dr Krzemiński.

Przewodniczący Państwowej Komisji Wyborczej sędzia Sylwester Marciniak, który rozmawiał 28 kwietnia z dziennikarzami po posiedzeniu połączonych komisji w Senacie, zaznaczył, że "wybory muszą być tak przeprowadzone, by nikt nie kwestionował legitymizacji wygranego kandydata". Pytany, czy jego zdaniem na podstawie procedowanej w Senacie ustawy uda się przeprowadzić wolne wybory, odpowiedział: "Z mojego punktu widzenia jest tyle zastrzeżeń, że obawiam się, że w pełnym zakresie nie uda się przeprowadzić wolnych wyborów".

Na posiedzeniu trzech połączonych komisji senackich - ustawodawczej, praw człowieka praworządności i petycji oraz samorządu terytorialnego i administracji państwowej - sędzia Marciniak przyznał, że gdyby wybory miały się odbyć w tradycyjnej formie, zbyt mało osób zgłosiło się do obwodowych komisji wyborczych. Na ok. 250 tys. potrzebnych członków komisji na razie zgłosiło się 130-140 tys.

Autor: Piotr Jaźwiński / Źródło: Konkret24; zdjęcie: Tytus Żmijewski/PAP